Риски и перспективы регионального развития

Петр Скоробогатый
заместитель главного редактора, редактор отдела политика журнала «Эксперт»
13 июня 2016, 00:00

Анализ успешных инвестиционных моделей Калужской, Ульяновской и Ростовской областей с опорой на различающиеся системы институтов развития доказывает, что эффективные управленческие и кадровые решения на местах важнее образцовых институциональных схем. Надо лишь прагматично определить «свою» стадию развития региональной экономики

Один из важных вопросов, оставшихся за рамками нашего прошлогоднего регионального доклада, заключался в следующем: возможно ли успешное развитие субъекта Российской Федерации в условиях, когда местные элиты не консолидированы, конкурируют друг с другом или просто нейтрально-пассивны. Мы не смогли дать ответ на этот вопрос из-за ограничений самого исследования, посвященного лишь трем областям. Но есть регионы, которые не теряют темп поступательного развития при смене главы. А ведь в российских реалиях такие политические метаморфозы чаще всего означают не только уход старой команды, но и кардинальную перетряску интересов, в том числе финансовых. Это, например, Ростовская, Брянская, Тамбовская области, Республика Татарстан, Красноярский край. Показатель стабильности и преемственности — сохранение региональных институтов развития (РИР), доставшихся от предшественника; конечно, если они эффективны. Но если они эффективны, то становятся хребтом обновленной системы.

А вот другой вопрос: возможно ли успешное развитие региона при либеральном, а не автократичном стиле управления? И ответ: скорее нет. В доказательство снова приведем отношение чиновников к институтам развития. Как правило, наши РИР представляют собой не вспомогательный и независимый инструмент стимулирования экономики, что традиционно для мировой практики, а проводник идей исполнительной власти, по сути, отделение правительства на аутсорсинге. Даже ростовское Агентство инвестиционного развития, которое работает по контракту, согласует свою деятельность и с законодателями, и с главой области, и с экономическим блоком правительства, причем не только в целевых показателях, выраженных в сумме привлеченных инвестиций, но и в их отраслевой структуре, востребованной в регионе. Насколько компетентны власти, настолько эффективны и институты. Если же РИР оказываются предоставлены сами себе, они обречены на тлен, забвение и повышенное внимание прокуратуры.

Подчинение институтов развития социально-экономической программе исполнительной власти — главная общая черта успешных моделей регионов, которым мы посвятили это исследование, моделей структурно разных, но доказывающих свою эффективность на фоне общего кризисного падения (см. графики). Согласитесь, интересный факт: три разные модели, и все успешны, притом что из 40 регионов, создавших РИР, инвестиционный «пылесос» удалось запустить лишь в каждом четвертом (эту субъективную оценку участники исследования в целом разделяют). А ведь есть еще традиционно лидирующий во всех рейтингах Татарстан, где Агентство инвестиционного развития вообще является частью правительства без всяких условностей. И тоже эффективен. И это уже четвертая модель. Возможно, разработчики стандарта Агентства стратегических инициатив для региональных институтов развития были правы, не прописав четкую структуру РИР в качестве рекомендаций другим субъектам страны. Инициатива создания этих институтов шла снизу, и в каждом конкретном случае местные власти опирались на стартовый набор возможностей, свою ресурсную базу, кадровый подбор, логистическую и территориальную привлекательность для инвесторов.

 70-01.jpg

Свобода выбора важна, поскольку некая образцовая модель может не попасть в «свою» стадию развития региональной экономики. Мы видим, что в успешных регионах управленческая система, а вместе с ней и набор РИР, трансформируются примерно раз в пятилетку, отвечая на новые социально-экономические вызовы. Это свойственно в том числе субъектам федерации с губернатором-«долгожителем». Но не пройдя базовый этап развития, бессмысленно создавать институты для прыжка в технологическое будущее.

Предпримем попытку описать эти стадии развития региональной экономики, принимая во внимание субъективность оценки и отчасти упрощенный подход в описательной части. Каждая стадия ставит свои самоценные задачи перед исполнительной властью, требует отдельного целеполагания и набора компетенций, но позволяет сформировать задел для перехода на следующий уровень. В идеале сквозной нитью должна проходить долгосрочная стратегия губернатора-реформатора или местных элит, однако она, как правило, оформляется на более высоких стадиях развития. Но мы попробуем отметить и перспективный горизонт видения исполнительной власти, и риски, мешающие двигаться дальше. Кроме того, в каждом случае опишем набор институтов развития, который актуален сейчас и в прошлом, и подчеркнем вероятные ошибки при выборе модели РИР

Возрождение

В основе этой стадии лежит решение главы региона сменить консервативную социально ориентированную модель развития, запустить процесс реиндустриализации и приступить к восстановлению местного хозяйства. Решение принципиальное, ведь обратного пути может и не быть: в рамках действующей бюджетной системы легко покинуть пул дотационных регионов, выжать для центра последние копейки и залезть в долги. Цели этой стадии просты: решить проблему безработицы и повысить среднюю заработную плату. При энергичном подходе зияющие дыры в экономике затягиваются быстро, достаточно стимулировать профильные заделы, которые советский Госплан заложил в каждом субъекте федерации: промышленность, сектор ВПК, образованные кадры — либо использовать естественный потенциал: ресурсную базу, сельскохозяйственные земли, логистические преимущества. Обычно инвестиции в модернизацию ресурсных предприятий и в производства первого передела находятся быстро.

Главный «институт развития» на этой стадии — губернатор со своей командой, которая на старте всегда малочисленна и вполне уживается в правительственных кабинетах. Глава области решает политическую задачу — договаривается с местной элитой: а) что источником их интересов становятся не бюджетные потоки, а доходы от предпринимательства; б) что регион начинает тратить бюджетные средства на возрождение экономики; в) о правилах игры — желательно, равных для всех элитных групп; г) о снижении коррупционных и бюрократических издержек; д) о времени и терпении до первых результатов избранной политики. По последнему пункту еще необходимо договориться с Москвой: обозначив приоритеты развития региона, губернатор покидает когорту тихих середнячков и оказывается под пристальным вниманием федералов.

Задачи экономического характера губернатор решает напрямую с директорами предприятий, инвесторами и крупными корпорациями, которые имеют в регионе свои активы. Договориться о том, чтобы часть налогов оставалась в регионе, а не утекала в столичную юрисдикцию, либо своевременно войти в программу модернизации производств, обойдя конкурентов, — все это исключительно губернаторский уровень проблематики. 

На этой стадии оказывается перспективна поддержка малого и среднего предпринимательства. Как показывает пример Ульяновской области образца середины 2000-х, даже в депрессивном регионе при высокой безработице люди находят себя в частном секторе. Значит, пригодятся институты развития, ответственные за этот сектор экономики, и понадобятся стимулирующие меры. Причем не столько льготы, субсидии и налоговые каникулы, которые в любом случае встанут бюджету в сущие копейки, сколько реализация на практике популярного запроса «вы бы не мешали». Вообще, в середине 2000-х институты развития, ориентированные на поддержку малого и среднего бизнеса, прижились практически в каждом регионе, что, само собой, не говорит об их эффективности, но позволяет подтвердить востребованность РИР на тот момент. Быстро наладить их работу там, где власть осознанно делала ставку на малый и средний бизнес, удавалось благодаря активной поддержке профильных общественных организаций — «Опоры России», «Деловой России», Торгово-промышленной палаты.

Перспективы для перехода на следующую стадию. Уже на начальной стадии развития можно определиться с опорными точками роста региональной экономики, привлечь инвестиционные программы ресурсников и инвестиции на модернизацию старых производств. Необходимо максимально широко входить в федеральные программы в сфере социальной политики или инфраструктуры, дабы накопить средства для дальнейшего развития. Необходимо оценить невостребованный потенциал региона: кадры, недра или гаснущие старые производства — и задуматься о механизмах реализации этих резервов. Уже сейчас стоит начинать бороться с поборами, административным давлением, коррупционными издержками. В этот момент у главы области больше времени для решения этих проблем, чем станет в будущем. Наконец, козырем в дальнейшей инвестиционной игре окажется поддержка консолидированных элит.

Риски для перехода на следующую стадию. После реализации целей первого этапа очень часто заканчиваются и амбиции губернаторов-реформаторов. Велик соблазн остановиться, стабилизировав экономику, подморозив протестный фон и социальное недовольство, сбалансировав дотации федерального бюджета и собственный небольшой доход. Скоро выборы, и вам советуют уделить больше внимания социальному сектору ради очередного политического мандата. С другой стороны, с развитием региональной экономики растут и риски неправильных решений, неэффективно потраченных средств. Впрочем, есть и обратная сторона медали: очарование воздушными замками, гигантскими проектами без понятного финансирования, масштабная перестройка местного хозяйства без планирования и точной оценки потенциала роста приведут к катастрофе, которая может надолго отбросить территорию в конец пелотона российских регионов.

 

 70-02.jpg

Инвестиционный рывок

Дальнейшее развитие экономики региона невозможно без притока крупных прямых инвестиций, конечно же из-за рубежа, с его инновационным заделом и безобразно дешевым кредитом. По крайней мере, еще несколько лет назад иностранная юрисдикция инвестиций была безальтернативна — отечественный бизнес был слаб, неактивен и тянул лямку процентной ставки Центробанка (возможно, последний фактор мешает оценить его настоящий потенциал). Сегодня же, как признаются в регионах, баланс выравнивается в пользу российского капитала. И все же затянуть в регион современные производства, лидеров мирового рынка сегодня по-прежнему можно лишь ориентируясь на иностранцев. Пусть даже это будет примитивная отверточная сборка, главное, договориться о постепенной локализации и в перспективе — о подключении широкого набора смежников.

Центральная задачей этой стадии — создание долгосрочной программы социально-экономического развития региона. Ее финансовую подушку должны обеспечить новые предприятия, производящие продукцию с высокой добавленной стоимостью и наполняющие бюджет налогами. Необходимо определить и приоритеты развития социальной сферы, наглядно показать населению эффективность избранной политики, перезапустить образовательные и кадровые системы, чтобы развить человеческий капитал для дальнейшей модернизации экономики. Важно не только получить западные технологии, но и перенять опыт корпоративного управления, навыки ведения бизнеса.

По большому счету, подход к созданию благоприятного инвестиционного климата у всех регионов был однотипным. В условиях, когда объемы льгот и субсидий для инвесторов в распоряжении субъектов федерации примерно равны и зафиксированы федеральным законодательством, конкурентное преимущество обеспечивают снижение административных барьеров, создание инфраструктуры и подведение коммуникаций к площадкам, эффективность сопровождения инвестпроектов. За первый пункт несут ответственность губернатор и его команда, вторую задачу решала корпорация развития, а третью — агентство инвестиций (названия не стандартизированы и могут отличаться в разных регионах). Либо все функции сливались в одном институте развития. А в Татарстане, с его особой культурой управления, до начала 2010-х с этими задачами вполне успешно справлялось правительство республики. Но для России это исключительный пример.

При выборе модели институтов развития важно прежде всего определиться с девелоперским функционалом: какая площадь инвестиционных площадок будет востребована на начальной стадии. Опыт показывает, что, как правило, бывает достаточно подключиться к федеральным программам создания особых экономических зон или территорий опережающего развития либо изыскать собственные средства на строительство двух-трех «гринфилдов», а затем посмотреть на их заполняемость. Остальные инфраструктурные усилия направить на «браунфилды», оставленные Советским Союзом в широком ассортименте. Для таких задач вполне сгодятся правительственные структуры либо можно частично передать девелоперские функции институту развития, нацеленному на инвестиции. Создание отдельных корпораций развития под чистый девелопмент с перспективой остаться с пустующими землями на балансе, дырой в бюджете и недовольством налогоплательщиков бесперспективно, если только у вас нет расточительного частного инвестора — госбанки в такие проекты сегодня уже не затащишь. Вспоминая калужскую модель, многие забывают, что местная корпорация изначально создавалась для инфраструктурного сопровождения зарождающегося автокластера с привлечением огромных средств ВЭБа. Решение оставить полномочия этому РИР для дальнейшего развития площадок под новые кластеры спорно. С одной стороны, удалось диверсифицировать экономику, что поддержало область в момент кризиса автомобильного рынка, а полученные налоговые поступления от резидентов площадок покрыли затраты областного бюджета на финансирование корпорации. С другой стороны, в определенный момент необходимость в расширении инфраструктуры сильно уменьшилась, а на балансе организации по-прежнему висит земля и амортизация созданной инфраструктуры. Пример Ростовской области, которая решила делать ставку на «браунфилды» и субсидирование инфраструктурных издержек самих инвесторов, кажется более перспективным.

Впрочем, есть важный нюанс. В Калуге мне долго рассказывали, как личное участие губернатора в работе корпорации развития дисциплинировало местную бюрократию. Именно так, на самом высоком уровне, решались проблемы административных барьеров, сроков подключения инфраструктуры, нерасторопности чиновников, безалаберности и жадности федеральных ресурсников. Лишь спустя год-другой стало возможно ослабить ручное управление, и система заработала по накатанной. Игорь Бураков, генеральный директор ростовского Агентства инвестиционного развития, в свою очередь недоумевает: по его словам, сетевики давно выстроили клиентоориентированную политику, региональные чиновники всегда рады помочь, а в муниципалитетах разворачиваются настоящие сражения за возможность приютить дорогого инвестора. Не возникла необходимость в ручной перезагрузке бюрократии и в Татарстане. Тут, возможно, стоит говорить о разном менталитете региональной власти в отдельных частях страны. А может, за последние десять лет чиновничество на самом деле поумнело.

Необходимость института развития, нацеленного на поиск, привлечение и сопровождение крупных инвесторов, для этой стадии развития (как и для последующих) необходимо безо всяких дополнительных размышлений. Будь то сотрудничество с частной компанией в рамках контрактных обязательств, как в Ростове, или отдельные агентства инвестиционного развития со стопроцентным региональным участием в акционерном капитале, как в Ульяновске или Калуге, или правительственная структура, как в Татарстане, — иностранца нужно отыскать, убедить инвестировать в Россию, выиграть конкуренцию у других регионов, создать комфортные условия «посадки» и бережно сопроводить до пуска производства. Конечно, работа по контракту имеет ряд неоспоримых преимуществ: понятный KPI, точное финансирование, прозрачная модель работы. Но и в других успешных региональных моделях агентства достаточно эффективны, а регулярная связь с кураторами из экономического блока правительства позволяет не только быстро реагировать на рыночную конъюнктуру, но и стремительно решать вопросы бюрократического плана.

Перспективы. Продуманные решения этой стадии развития региональной экономики обеспечат вектор движения на годы вперед. Речь прежде всего идет о разумном подходе к выбору инвестиционных площадок, не только с точки зрения востребованной площади, но и в контексте их логистических преимуществ, инфраструктурного обеспечения, близости к кадровому запасу, перспективам расширения. В то же время правильный выбор якорных зарубежных инвесторов в фундамент профильных для региона отраслей или с перспективой создания новых позволит в дальнейшем сфокусировать усилия властей на расширении производства в приоритетных направлениях народного хозяйства, продумывать производственные цепочки и кооперационные связи, например в границах нескольких кластеров.

Риски. С этой историей столкнулись многие: отверточная сборка без перспектив локализации и перенимания навыков и инноваций ущербна и быстро сворачивается при валютных деформациях. Кроме того, важно не «замусорить» регион массой инвестпроектов в самых разных отраслях. «Я боюсь обмануть ожидания людей», — говорит ульяновский губернатор Сергей Морозов и вспоминает, как некоторые созданные в области производства не смогли встроиться в новую экономику, закрылись и оставили людей без работы. В итоге решили сфокусироваться на инвестиционных целях в приоритетных секторах. Другие риски связаны с неправильным подбором институтов развития или неверным определением их организационно-правовой формы. Пока ты руководишь регионом, на долг институтов развития, регулярно покрываемый из бюджета, глаза прикроют, но поворот колеса Фортуны — и следователь внезапно прозревает.

Усложнение

Скажем сразу, большинство моделей регионального развития не продвинулись дальше второй стадии и более того, даже непонятен вектор дальнейшего усложнения локальной экономики. Нет, цели декларируются верно, но лишь в контексте второстепенных задач, как довесок к предыдущему этапу: локализация иностранных производств, формирование кооперационных связей и производственных цепочек, расширение номенклатуры отечественной компонентной базы к инновационной продукции лидеров рынка.

Представляется, что именно на этой стадии модель привлечения инвестиций, те же самые институты развития, должны развернуться к российскому бизнесу, понять, что нужно отечественным инвесторам для комфортного входа в регион. По-прежнему считается общим местом, что к иностранцу нужен особый подход, чтобы не испугать его нашими бюрократическими реалиями и отсечь от коррупционных воротил. А россиянин сам найдет площадку, подведет инфраструктуру, договорится с конкретным чиновником по известным правилам, и как попрет производство конкурентного товара! Конечно, в любом агентстве инвестиционного развития скажут, что правила работы, система льгот и условия сопровождения проектов едины для любого паспорта. Но, возможно, отечественному предпринимателю нужен особый подход и отдельное место в инвестиционной стратегии региона?

Ориентация на иностранцев объяснима еще и объемом потенциальных инвестиций: ну нет в стране большого количества крупных компаний, аккумулировавших собственные средства (в условиях заградительных кредитных барьеров) для создания нового производства, да еще с перспективой внедрения инноваций и с претензией на мировой рынок сбыта. Конечно, если речь не идет о модном сельском хозяйстве. Однако уже есть достаточное количество малых и средних отечественных инновационных компаний, которыми пока чаще всего занимаются специализированные региональные институты развития в сегменте МСБ, конечно без учета особых запросов такого типа производств. Речь идет и о финансовой поддержке, и об особом льготном режиме, и о встраивании в региональные производственные цепочки — все эти вопросы должны стать приоритетом модели экономики третьей стадии и, возможно, требуют создания отдельного института развития.

Тем не менее есть и позитивные решения. Во всех регионах, определенных нами как успешные с точки зрения инвестиционных процессов, появились институты развития, которые помогают малым и средним предприятиям экспортировать продукцию на рынки других российских субъектов федерации и за рубеж. В Татарстане, может быть, пошли дальше всех: Талия Миннулинна, член правительства республики, одновременно возглавляет два РИР: Корпорацию развития (с привычными функциями привлечения и сопровождения инвесторов) и Корпорацию экспорта, причем с приоритетом экспортной поддержки именно малых и средних инновационных компаний. Такая связка институтов видится очень перспективной: наработанные связи агентства, регулярное участие в различных форумах и выставках, личные взаимоотношения с контрагентами позволяют запустить встречный процесс обмена инвестиционного капитала и экспортной продукции. Не составляет секрета и особый статус республики на переговорах с иностранцами, что особенно перспективно сегодня, из мусульманского мира и Азии, который позволяет быстро заключать сделки и лоббировать продвижение российской продукции на мировые рынки.

На данном этапе полезно рассмотреть не только инновации, но и вполне приземленные отрасли региональной экономики со значительным охватом внутреннего рынка (сейчас или в будущем) с дальнейшей перспективой совершенствования производимого товара. В пример приведем мебельный кластер Ульяновской области. Большая часть производителей находится «в тени», но при этом производит 90% дверей в стране. Создание производственной цепочки вокруг этого мебельного центра открывает огромные возможности для эффективных инвестиций с гарантированным сбытом, которыми ни Ульяновская, ни смежные области почему-то не пользуются.

Риски. Частичная локализация иностранных производств по-прежнему не решает проблемы зависимости целых секторов ряда региональных экономик от рыночной конъюнктуры, валютных скачков и политических дрязг. Неспособность договариваться с зарубежным инвестором о системе кооперации с российским бизнесом приводит к тому, что «крупноузловая» сборка просто дробится на части между дочерними компаниями либо иностранными партнерами производителя. Хороший пример этого недавно продемонстрировал АвтоВАЗ, который в угоду иностранным соинвесторам практически прибил сектор отечественных смежников в Тольятти. Новые инвестпроекты не смогут усложнить и модернизировать экономику региона, если в уже созданных кластерах не будут налажены производственные цепочки.