Дороги ради дорог

Александр Ивантер
первый заместитель главного редактора журнала «Эксперт»
Евгения Обухова
редактор отдела экономика и финансы журнала «Эксперт»
Евгений Огородников
редактор отдела рейтинги журнала «Эксперт»

Стратегические документы по развитию инфраструктуры, на которые собирается опираться правительство, пока не увязаны со стратегией промышленного развития страны, которой нет. В такой ситуации вместо развитой инфраструктуры мы можем получить чрезмерно дорогие и никому, кроме лоббистов, не нужные мегастройки

ТАСС

Недоумение — основная эмоция, которую испытывают эксперты и наблюдатели относительно готовящихся правительством стратегических документов по пространственному развитию и развитию инфраструктуры. Так, слушания в Общественной палате по поводу стратегии пространственного развития (СПР), которую представляло Минэкономразвития, показали: стратегии как документа, показывающего, как и с какими целями должно меняться пространство страны, по сути, не существует. Юрий Росляк, аудитор Счетной палаты РФ, в ходе слушаний заметил, что СПР обсуждается с разработчиками как минимум с марта, высказываются замечания системного характера, но документ совершенно не изменился — обоснований и расчетов целей стратегии нет, все ориентировано буквально на четыре-пять базовых отраслей вроде добычи полезных ископаемых, сельского хозяйства и туризма, но, например, легкая промышленность, космические технологии, транспортное машиностроение, судостроение в документе не упоминаются. А ведь развитие этих отраслей тоже будет менять промышленный, а значит, и трудовой, и социальный ландшафт России, причем принципиально. «Самое печальное — не определены цели прорывного технологического развития (их достижение может принципиально изменить возможности развития территорий), которые должны базироваться на критических технологиях двадцать первого века, использование которых должны обеспечить долгосрочные стратегические интересы государства», — добавил Юрий Росляк.

Аналогичные соображения вызывает перечень проектов, включенных в проект Комплексного плана модернизации и расширения магистральной транспортной инфраструктуры на период до 2024 года (список есть в распоряжении «Эксперта») — в августе документ был внесен в правительство. Он предполагает вложение в инфраструктуру 6,8 трлн рублей в течение шести лет за счет средств бюджета, госкомпаний и частных инвестиций.

Интересно, что одновременно, тоже в конце августа, в публичном пространстве появился и план мероприятий по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал и повышению до 25% их доли в ВВП. Самые важные его составляющие — вливание в банковскую систему 110 трлн рублей до 2024 года и закон «О защите и поощрении капитальных вложений в РФ». Последний вводит понятие соглашения о поощрении и защите капвложений: компании-инвесторы, заключившие такое соглашение с государством, получают защиту от изменения ставок налогов и соцвзносов.

Если принять этот план во внимание, то все становится на свои места. Авторы стратегических документов держат в поле зрения ровно одну цель: нарастить инвестиции в основной капитал. А для этой цели лучше всего подходят мегапроекты, прежде всего транспортные. Это объясняет и особенности плана развития магистральной инфраструктуры, и СПР, где предложено развивать центры экономического роста и крупнейшие агломерации за счет их конкуренции друг с другом.

Директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Борис Порфирьев: «Как показывает опыт Китая, ВСМ эффективны на расстояниях 200–900 километров. Это означает, что при меньших расстояниях и/или ограниченных ресурсах необходимы и выгодны обычные скоростные дороги» 13-02.jpg
Директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Борис Порфирьев: «Как показывает опыт Китая, ВСМ эффективны на расстояниях 200–900 километров. Это означает, что при меньших расстояниях и/или ограниченных ресурсах необходимы и выгодны обычные скоростные дороги»

Пространство сжимается

«У нас две агломерации — Череповец и Вологда. Но в стратегию мы не вписываемся. В стратегии есть только крупные городские агломерации, опорный каркас которых — более 100 тысяч человек. В итоге в ней только 40 крупнейших центров, в которых живет 73 миллиона человек. Остальные 70 где? — говорит Ольга Данилова, председатель Общественной палаты Вологодской области. — А ведь на нашей территории живут люди. Вот деревня Юрово, 832 человека. Десять лет назад было 600 человек. Там есть хозяйство. Оно ежедневно 150 тонн молока возит в Москву. Эти 600 человек — сейчас 800, 200 человек приросло, — роботы работают. Дальше, Вытегра. Это Медвежьегорск. Там построили кадетскую школу, ФОК, два бассейна, спортивный зал. Где они в этой стратегии?»

Директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Борис Порфирьев отмечает, что в отличие от предыдущего варианта документа в последней версии СПР хотя бы появился сюжет о средних и малых городах, а также упоминание о связности территорий (скорее всего, как следствие президентского Указа № 204). Однако на этом плюсы заканчиваются. «Для тех средних и малых городов, у которых отсутствуют (по чьему мнению?) перспективы развития, предлагается “управляемое сжатие”, — говорит Борис Порфирьев, — механизм их поддержки не раскрывается. Это же характерно для более крупных городов — от 100 тысяч до 500 тысяч, механизм их развития (точки роста, меры улучшения доступности, меры поддержки), в отличие от крупных городов, не раскрываются». Главная категория СПР — «эффективная специализация территории», во-первых, исходит из существующего положения дел, не касаясь долгосрочной перспективы, что не дает возможности настоящего прогноза развития территорий. Во-вторых, относится к субъектам РФ, не касаясь субрегионального и муниципального уровней. В-третьих, определяется через конкурентоспособность на внутреннем и внешнем рынках, оставляя в тени проблему спроса, перечисляет ученый. Кроме того, это противоречит установке самих разработчиков документа на развитие межрегионального взаимодействия (как антипода конкуренции регионов), для которого они предлагают выделить в стране 14 макрорегионов. «В документе нет и целостной картины необходимого инфраструктурного развития: уделяется внимание транспортной и энергетической инфраструктуре и игнорируется полностью водохозяйственная инфраструктура, а также возможности синергии промышленной и коммунальной инфраструктуры (здесь интересен опыт Ногинска)», — говорит Борис Порфирьев. Для того чтобы развивать межрегиональное взаимодействие, нужно укрепление и

развитие инфраструктуры, развитие системы поселений с сохранением их «разноразмерности», но без чрезмерной асимметрии, когда центр (большой город, агломерация) полностью подавляет «периферию», что приводит к вымиранию малых городов и сельских поселений; нужны точки и зоны роста, но без чрезмерного увлечения этим инструментом (что наблюдается в последние годы), заключает ученый.

Бюрократический треш

План развития магистральной инфраструктуры, который, по идее, должен дополнять СПР, МЭР предпочел не выставлять на всеобщее обозрение. План производит то же самое впечатление, что и СПР: в спешке собранные предложения от регионов и крупнейших компаний, без положенной в их основу общеэкономической стратегии развития, без просчитанных и обоснованных целей. В МЭР уверяют, что при составлении плана развития магистральной инфраструктуры оценивали проекты, но возникает ощущение, что в действительности никакой серьезной оценки не было, иначе план не выглядел бы так странно.

Итак, перечень проектов магистральной инфраструктуры, если исходить из имеющегося в распоряжении «Эксперта» документа, включает в себя 193 позиции с совокупной сметой 6,6 трлн рублей (см. таблицу). Из этой суммы предполагаемое финансирование из федерального бюджета составляет 3 трлн рублей. И это при том, что расходы, предусмотренные в Федеральной адресной инвестиционной программе бюджета, составляют только 1,2 трлн, так что за выбивание оставшихся 1,8 трлн развернется нешуточная лоббистская схватка. Бюджеты регионов в части инвестиционной составляющей, за единичными исключениями, настолько скудны, что их общий вклад в комплексный транспортный план составляет всего лишь 111 млрд рублей. Ну а львиная доля расходов, без малого 3,5 трлн рублей, ляжет на внебюджетные источники. К коим документ относит и такой мощный ресурс, как инвестпрограмма РЖД. По оценкам «Эксперта», вес последней в финансировании комплексного плана, согласно нынешней версии его проекта, составит около 2,3 трлн рублей.

Проекты перечня разбиты на два класса: проекты развития (их 99; к ним относятся те, что вносят прямой вклад в достижение целей майского указа президента и приводят к существенным изменениям транспортной доступности регионов), и проекты жизнеобеспечения (94 штуки; если их не реализовать, работающие объекты придется закрывать или консервировать, здесь же — социально значимые объекты).

Общее впечатление от перечня проектов — чудовищная эклектичность. Кажется, его составители попытались запихнуть сюда всё — и проекты, кочующие из версии в версию Транспортной стратегии РФ, и давнишние «хотелки» самых лоббистски влиятельных регионов, и проекты, подверстанные под приоритеты путинского майского указа, в частности пул проектов, связанный с развитием Северного морского пути.

Наши ощущения подтвердили инсайдеры инфраструктурного рынка. «Не ищите в этом документе высокой экономической географии или, чего доброго, какой-то продуманной синергии между различными проектами как внутри отдельных тематических групп проектов, так и между самими группами. Любые кросс-эффекты отсутствуют либо могут оказаться чисто случайными, — негодует наш источник, пожелавший остаться неназванным. — Это просто бюрократический треш. Списки совсем разной степени проработки проектов были поданы в МЭР Минтрансом и регионами. Ну а на выходе получилось вот этот нефундированный ералаш проектов. Впрочем, иного трудно было ожидать, когда при нынешнем качестве госуправления ведомствам поручают во исполнение майского указа президента сделать к осени работу, на которую советскому Госплану понадобилось бы несколько лет тщательного анализа».

Дешевле самолетом

К целому ряду фигурантов списка есть вопросы. Например, среди проектов развития один из крупнейших — на общую сумму почти 648 млрд рублей — «Строительство и модернизация российских участков автомобильных дорог, относящихся к международному транспортному маршруту Европа — Западный Китай». Напомним, о чем идет речь. В 2008 году, за пять лет до анонсирования главой КНР инициативы Нового Шелкового пути, Китай, Казахстан и Россия договорились о создании на территории своих стран сквозной автомобильной трассы — от китайского города Ляньюньган на побережье Желтого моря до Санкт-Петербурга общей протяженностью 8445 км. Первыми со своим участком, самым длинным, справились китайцы — 3425-километровая магистраль от Ляньюньгана через Урумчи до Хоргоса на казахстанской границе была сдана в эксплуатацию в 2016 году. Казахстанский участок, со значительным финансовым и строительным участием китайцев, общей протяженностью 2787 км будет завершен в ближайшие месяцы. На российских участках нового строительства и конь не валялся. По нашей информации, вялую трассировку маршрута на скромные средства региональных бюджетов ведут Оренбургская область и Башкирия.

Но, может, это и к лучшему? Трасса объективно нужна Китаю. Казахстану, все больше превращающемуся в экономический сателлит Китая, — тоже. Но нужна ли она России? Насколько серьезным будет трансконтинентальный транзитный поток грузов из Европы в Китай и обратно, не очень понятно. Сколько именно мы сможем заработать на этом транзите, тоже непонятно. Какие именно косвенные эффекты в части социально-экономического развития территорий пролегания маршрута даст эта дорога? Кто-нибудь видел эти расчеты? «Инфраструктурный проект — это история не только и не столько о железе, насыпи и рельсах, сколько об экономике, которая должна возникнуть вокруг этого проекта и в связи с этим проектом, — говорил в недавнем интервью “Эксперту” Виктор Ивантер, научный руководитель ИНП РАН. — Когда мне говорят, что от массированного инвестирования в инфраструктуру увеличатся темпы экономического роста, я всегда спрашиваю: а как вы это измерили, можно посмотреть? Если нет измерений, работающей экономической модели проекта, красивый лозунг создания инфраструктуры уйдет в свисток».

Самый парадоксальный, на наш вкус, участник списка — «Субсидирование авиационных перевозок» на общую сумму 75,29 млрд рублей. И вот еще загадка: из этой суммы 7,2 млрд должны составить внебюджетные средства. Какой же, интересно, субъект хозяйствования готов будет выложить на государево дело 100 млн безвозвратных евро?

Субсидирование части пассажирских авиамаршрутов — внутри и между регионами Дальнего Востока и Крайнего Севера, а также между этими территориями и материком — вещь вынужденная, но оправданная. Но, на минуточку, это вообще не инвестиционный проект. К тому же, рассуждая стратегически, субсидирование перевозок в значительной степени есть следствие неразвитости сети авиасообщений и наземной авиаинфраструктуры, ведь именно она определяет высокий, неадекватный покупательной способности потенциальных пользователей, уровень тарифов. Развивайте инфраструктуру авиатранспорта в далеких провинциях страны, и вам не понадобится субсидирование.

Проекты строительства новых и реконструкции имеющихся аэропортов на Севере и Дальнем Востоке в плане тоже присутствуют — аж 43 штуки, на общую сумму 64,7 млрд рублей. Как видим, меньше запрашиваемой суммы на субсидирование авиаперевозок. Так все же, насколько оправданна сумма субсидирования? Она как-то увязана с новым качеством реконструированных северных авиаплощадок? Это кто-то считал?

Самый дорогой проект в перечне — создание основы для развития скоростного и высокоскоростного железнодорожного сообщения между крупными городами стоимостью полтора триллиона рублей. В него входят ВСМ Москва — Владимир, Челябинск — Екатеринбург и только начало строительство ВСМ Москва — Казань. Полтора триллиона рублей — серьезные средства, и возникает вопрос: кто-то рассчитывал, действительно ли людям необходимы высокоскоростные поезда по таким направлениям? Вот наш грубый расчет: при себестоимости рейса самолета 750 тыс. рублей на полтора триллиона рублей можно совершить два миллиона рейсов туда и обратно, десять тысяч человек можно бесплатно возить между Москвой, Владимиром, Казанью, Челябинском и Екатеринбургом каждый день в течение двадцати лет. Три года назад расчеты Центра экономики инфраструктуры (ЦЭИ) показывали, что строительство ВСМ Москва — Казань создаст мультипликативный эффект для производства продукции и услуг в размере 1,2 трлн рублей (в ценах 2013 года), расширит зоны влияния агломераций, даст толчок развитию несырьевых отраслей, высокотехнологичных производств, для компаний расширятся рынки сбыта и поставок, в целом вырастет производительность труда и капитала. Однако в тот момент в полтора триллиона оценивалась стоимость всей ВСМ Москва — Казань, а не отдельных кусков. И исследователи подтверждали, что мультипликативный эффект будет выражен, лишь когда вся ВСМ будет построена.

Борис Порфирьев предупреждает, что ВСМ не являются универсальным и главным решением, хотя, несомненно, нужны и эффективны. «Как показывает опыт Китая — страны, где в целях развития 19 кластеров за последние пятнадцать лет построено 16 тысяч километров ВСМ, причем с наименьшими в мире издержками, порядка 17 миллионов долларов за километр, — такие дороги эффективны на расстояниях 200–900 километров, — говорит директор ИНП РАН. — Это означает, что при меньших расстояниях и/или ограниченных ресурсах необходимы и выгодны обычные скоростные дороги. В противном случае лоббирование строительства ВСМ ведет к гипертрофии агломераций и снижению уровня и качества жизни, обезлюдению средних и малых городов и сельских поселений».

Содержание перечня проектов комплексного развития магистральной инфраструктуры 13-03.jpg
Содержание перечня проектов комплексного развития магистральной инфраструктуры

Что повезем?

Еще триллион рублей будет потрачен на увеличение в полтора раза пропускной способности БАМа и Транссиба, сокращение времени перевозки контейнеров с Дальнего Востока до западной границы России до семи дней и увеличение пропускной способности железнодорожных подъездов к морским портам. Вроде в целом правильный план. Однако он разбивается о конкретные детали. Сейчас львиная доля груза, который идет по БАМу и Транссибу, — уголь. Если мы хотим развивать его перевозки — это одно. Если же мы хотим развивать транзит китайских контейнеров, то это совсем другое — скорость движения по БАМу и Транссибу нужно повышать не в полтора раза, а в три, нужно тянуть ветки в Китай и Южную Корею, строить железнодорожные мосты. Разрабатывал ли кто-то вообще стратегию нашей транспортной отрасли с такой точки зрения?

Отраслевики-транспортники также сетуют на то, что комплексный план не содержит прорывных проектов. А ведь именно задачу прорыва в развитии транспортной инфраструктуры ставил президент перед правительством в мае. В качестве таковых эксперты называют, в частности, создание так называемых сухих портов — внутренних терминалов, связанных автомобильным или железнодорожным сообщением с морским портом, кардинальным образом повышающих производительность перевалки. На сегодняшний день два небольших сухих порта действуют в Ленинградской области, давно обсуждается вопрос строительства крупного сухого порта в Краснодарском крае, для увеличения перевалочной мощности морских портов Азово-Черноморского бассейна, но этот проект остался за периметром Комплексного плана.

«Основной риск в том, что сохранится инфраструктурный дисбаланс, который есть в развитии инфраструктуры сейчас, — говорит Александра Галактионова, руководитель InfraONE Research. — Велика вероятность, что поддержка окажется точечной и пойдет на мегапроекты, это, конечно, скажется на макропоказателях (в частности, на ВВП) в лучшую сторону, но отстающие территории так и будут недоинвестированы». При этом, по ее словам, 6,8 трлн рублей на шесть лет — относительно небольшая сумма, но если эти деньги тратить эффективно, то сгладить перекосы в развитии инфраструктуры и устранить наиболее острые проблемы можно. Но надо учитывать, что строительный рынок в России в таком состоянии, что дополнительный триллион рублей в год переварить будет не так просто, добавляет г-жа Галактионова. 

Депутат Госдумы РФ, член комитета по транспорту и строительству Сергей Тен, считает, что 6,8 трлн рублей недостаточно. «У нас утверждена транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года. В ней четко прописаны основные цели и задачи. И нельзя сказать, что предложенные в плане проекты не соответствуют транспортной стратегии. Да, возможно, не хватает целостной картины. Сегодня стоит задача достигнуть максимального экономического эффекта. Основная проблема только в финансировании намеченных целей», — уверен депутат.

Самый дорогой проект в перечне — создание основы для развития скоростного и высокоскоростного железнодорожного сообщения между крупными городами стоимостью полтора триллиона рублей. В него входят ВСМ Екатеринбург—Челябинск, ВСМ Москва—Владимир и начало ее продолжения до Казани 13-04.jpg ТАСС
Самый дорогой проект в перечне — создание основы для развития скоростного и высокоскоростного железнодорожного сообщения между крупными городами стоимостью полтора триллиона рублей. В него входят ВСМ Екатеринбург—Челябинск, ВСМ Москва—Владимир и начало ее продолжения до Казани
ТАСС

Без ипотеки

Тот факт, что из 6,8 трлн рублей меньше половины будут составлять бюджетные деньги, не должен вводить в заблуждение — значительную часть остальных инвестиций обеспечат государственные компании, та же РЖД. При этом МЭР рассчитывает привлечь в магистральную инфраструктуру и частные средства, но это будет сложно, так как частные инвестиции заботит возвратность, а вопрос возвратности для инфраструктурных проектов не так прост. Однако и тут есть варианты. «Социальный характер проекта, или нацеленность проекта на жизнеобеспечение, или нацеленность проекта на создание долгосрочных, в том числе непрямых, экономических эффектов не являются препятствием для привлечения частных инвестиций, — полагает основатель и президент компании “Инфракап” Александр Баженов. — Просто в данном случае возвратность обеспечивается за счет платежей государства, которое должно быть способно оценить свою выгоду от наличия в ближайшем моменте такого объекта». В конечном счете все сводится к расчету экономической выгоды и к способности государства извлекать достаточные бюджетные эффекты из этой самой выгоды, продолжает Александр Баженов. Если государство не способно точно рассчитать такие выгоды и предусмотреть необходимые механизмы в проектах, но тем не менее хочет развиваться, оно может привлечь частные инвестиции за счет государственных долговых заимствований на цели развития инфраструктуры — они могут быть привязаны как к рискам исполнения бюджета и суверенного обеспечения (суверенные и региональные заимствования), так и к отдельным направлениям и механизмам развития инфраструктурной программы (заимствования институтов развития и государственных инфраструктурных компаний, в США — муниципальные займы в рамках законодательства о TIF). «Если же государство имеет потребности в развитии инфраструктуры, но ограничивает себя в выборе минимально приемлемого механизма роста ее финансирования, оно поддерживает финансовую стабильность ценой разрушения ее долгосрочных производительных основ», — заключает эксперт.

Однако судя по плану мероприятий по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал, упоминавшемуся выше, об инфраструктурной ипотеке и масштабном механизме привлечения средств в инфраструктуру через облигационные займы речи больше не идет. Накачивать проекты деньгами будут через хорошо знакомые институты — банковскую систему, институты развития и прямые контракты в виде «соглашений о защите и поощрении капитала», которые суть новый вариант специнвестконтракта (СПИКа). Это означает, что отбираться будут единицы проектов и на самом верху, а запуска масштабной реконструкции и строительства новой инфраструктуры пока не планируется.

И наконец, самый главный вопрос: как будет развиваться промышленность, не получится ли, что, потратив много денег на магистральный транспорт, мы не сможем профинансировать развитие и диверсификацию реального сектора экономики? «Разогнать экономику за счет инвестиционных проектов действительно можно, но тут есть целый ряд проблем. Во-первых, обсуждаемые инфраструктурные проекты носят изолированный характер, — рассуждает заместитель директора, заведующий лабораторией анализа и прогнозирования производственного потенциала и межотраслевых взаимодействий ИНП РАН Александр Широв. — То есть если будет инфраструктура, но не будет модернизировано производственное ядро экономики, то эффект будет очень ограниченным. Во-вторых, разворачивание такого строительства потребует роста строительных мощностей, а это импорт машин и оборудования. Насколько нам известно, расчеты макроэкономических эффектов от отдельных транспортных проектов проводились, но не проводилась комплексная оценка того, как весь этот набор проектов повлияет на развитие экономики в целом, в том числе на его пространственное измерение».

Инфраструктурные проекты очень капиталоемкие, продолжает ученый, и если они будут отвлекать ресурсы от других проектов модернизации экономики, то новая инфраструктура может не дать агломерационных и иных эффектов, на которые мы рассчитываем. «Создается впечатление, что в отсутствие идей в отношении развития реального сектора инфраструктурные проекты призваны закрыть собой эту брешь. Но это очень странный способ выстраивания экономической политики, который можно охарактеризовать как “принцип лоскутного одеяла”. Во всяком случае, решения инфраструктурного характера, часто важные и нужные, не способны быть ядром стратегии пространственного развития. Требуется реальная увязка макроэкономической, секторальной и пространственной политики в рамках единого набора проектов в целей развития экономики», — заключает Александр Широв.