Бой с тенью: готово ли государство к взрывному росту рынка нелегальных сигарет?

Евгений Огородников
редактор отдела рейтинги журнала «Эксперт»
28 сентября 2020, 00:00

Пандемия не остановила рост рынка нелегального табака. Несмотря на рост активности, полиции пока удается перехватывать лишь несколько процентов всего нелегального оборота. Бюджет теряет свыше сотни миллиардов рублей налогов

МВД активизировало работу с контрафактными сигаретами

В начале этого года «Эксперт» сделал первый в России ренкинг регионов по проблеме рынка нелегальных сигарет (см. «Сигареты по 50, или Рынок нелегального табака в российских регионах», № 12). Прошло полгода, мы решили посмотреть, что изменилось за это время.

Мы рассмотрели позиции экспертов и запросили данные у региональных МВД. В каждый регион страны ушел запрос о результатах борьбы с рынком нелегального табака за 2019 год и первое полугодие 2020-го.

Для региональных правоохранителей нелегальный табак становится значимым фактором, это видно хотя бы по увеличению количества публикаций в СМИ.

Теневой рынок сигарет

В статье «Сигареты по 50…» мы выявили регионы и города, где теневой сектор занимает наибольшую долю рынка сигарет, развивается самыми быстрыми темпами или приносит бюджету наибольший урон, а также рассказали, какие ключевые меры по борьбе с нелегальным рынком стоило бы разработать либо принять.

По разным оценкам, оборот нелегальной табачной продукции таков, что выпадающие доходы федерального бюджета за 2020 год могут достичь 100—120 млрд рублей. На начало года фиксировался ежегодный кратный рост черного рынка сигарет: в 2017—2019 годах его доля в общем обороте табачных изделий увеличилась в три раза — с 4,6 до 15,6% (данные Nielsen и Kantar TNS).

В ряде регионов доля теневого сектора превышает среднероссийскую в несколько раз. Это относится в основном к приграничным регионам с Белоруссией, Казахстаном. Здесь нелегальные сигареты занимают в среднем 25% рынка. Наиболее критическая ситуация сложилась в Ростовской области и в самом Ростове-на-Дону: тут уже каждая вторая пачка сигарет имеет нелегальное происхождение.

Но если регионы — «лидеры» рынка нелегальных сигарет не поменялись, то изменения в составе первой пятерки «новичков» ренкинга вызывают опасения из-за динамики роста теневого сегмента. Так, за 2019 год количество нелегальных сигарет в Ульяновске выросло почти на 300%, в Набережных Челнах — на 250%, в Барнауле — на 175%, в Тольятти — на 100%, в Красноярске — на 93%. Очевидно, что распространение нелегальных сигарет набирает обороты и вряд ли покажет по итогам 2020 года хотя бы приостановку роста.

Остановить вал нелегальных сигарет предлагалось с помощью ряда инициатив и мер, которые предметно рассматривались в конце 2019 года в Госдуме на круглом столе, посвященном этой проблеме. Тогда обсуждались инициативы депутатов Госдумы: установить для физических лиц лимиты на ввоз и перевозку для личного потребления немаркированных сигарет, кратно повысить в КоАП размеры административных штрафов за оборот нелегальной табачной продукции, ввести единую минимальную цену табачной продукции как универсальный порог, ниже которого производители табачной продукции не могут устанавливать розничные цены на сигареты. Минфин рассказывал о планах изменить правила выдачи акцизных марок и заключить соглашение о гармонизации акцизной политики в отношении табачной продукции на уровне ЕАЭС.

 

Доля нелегальных сигарет и изъятий в регионах 52-02.jpg
Доля нелегальных сигарет и изъятий в регионах

Государство намерено отреагировать

С начала 2020 года и особенно за период «режима повышенной готовности» вокруг проблемы нелегальных сигарет произошло несколько важных событий.

Прежде всего, заработал особый режим, введенный в целях сдерживания пандемии коронавируса. Пандемия серьезно ударила по всему российскому рынку потребительских товаров: если крупный ритейл понес сравнительно небольшие потери, то оборот малой розницы заметно упал. Многие торговые точки не пережили ограничительных мер. В этот период спрос на табак активно удовлетворяли торговцы нелегальными сигаретами, поставки которых продолжались, несмотря на усложненный порядок пересечения российской границы для граждан, но не для грузов. В условиях снижения доходов населения и нарастания неопределенности спрос на дешевые сигареты возрос. Еще больше укрепило позиции теневого рынка сокращение (иногда до ноля) проверок со стороны надзорных органов.

Заявление о росте теневого рынка сигарет сделала Елена Разумова, заместитель начальника департамента экспертно-аналитических работ Аналитического центра при правительстве РФ. Эксперт приводила статистику, демонстрирующую, что производство сигарет в России снижается, однако импорт табачного сырья увеличивается. Это может говорить о росте нелегального производства и теневого рынка.

Данные оператора онлайн-касс «Эвотор» подтвердили, что острота проблемы не снизилась. Компания провела учет продажи брендов, которые не поставляются в Россию легально. Судя по представленным данным, продажи нелегальных сигарет были обнаружены в 18 тыс. торговых точек, оборудованных онлайн-кассами. Напомним, что чаще всего нелегальные сигареты продают, не пробивая чек вообще.

Тенденция роста нелегального рынка в «постковидную» эпоху характерна не только для России. По оценке Всемирного банка, мировая торговля нелегальным табаком оценивается в 40–50 млрд долларов в год, которые уходят организованным преступным группировкам, контролирующим производство, контрабанду и сбыт. Россия, безусловно, встроена в эту систему, отмечают эксперты, и ситуация далека от улучшения.

Так, в исследовании Illicit Trade in Times of Coronavirus, проведенном Euromonitor International, говорится, что усиление нелегальной торговли отмечалось как в развитых, так и в развивающихся странах и затронуло множество отраслей. Организованная преступность гораздо быстрее, чем легальный бизнес, адаптируется к новым условиям. «Разрывы в цепочках поставок, которые испытывает легальный бизнес, открыли новые возможности для нелегальных игроков», — утверждают авторы исследования.

Результаты исследования The Gathering Storm, которое провела компания JTI, свидетельствуют, что организованная преступность готовится пожинать плоды экономических последствий пандемии COVID-19. Отчет о том, как устроен глобальный рынок нелегального табака, базируется на 63 полевых исследованиях, проведенных в 50 странах, включая Россию, где табачные контрабандисты имеют особенно сильные позиции. Доля черного рынка будет расти на фоне падающих доходов населения в условиях надвигающейся глобальной рецессии, в первую очередь в странах с высокой налоговой нагрузкой, говорят аналитики.

Вывод авторов: сегодня нелегальный табак — это глобальный вызов, противостояние государства и целых международных синдикатов, организовавших криминальный бизнес. И угроза этого вызова выходит за пределы ущерба бюджету, хотя он и исчисляется миллиардами долларов. На кону благополучие будущих поколений и безопасность общества. Именно поэтому для успешной борьбы нужны не точечные меры, которые могут дать лишь краткосрочный эффект, а системная комплексная политика, которая действует сразу в нескольких критических направлениях.

Топ 10 регионов по количеству заведенных уголовных дел  52-03.jpg
Топ 10 регионов по количеству заведенных уголовных дел

Вернемся в Россию. Ключевым законодательным изменением стало введение в 2020 году обязательной цифровой маркировки для всех сигарет, поступающих в продажу на территории России. Напомним, с 1 июля 2019 года запрещено производство и ввоз сигарет без цифрового кода, с 1 июля 2020-го запрещена и их продажа .

Суть маркировки в том, что на каждую пачку сигарет наносится цифровой Data Matrix код, содержащий информацию о дате и месте производства, а путь пачки от конвейера до конечного покупателя отражается в электронном документообороте в государственной информационной системе. Такой код генерируется именно в процессе производства, поэтому его невозможно подделать и очень просто проверить — для этого разработано мобильное приложение «Честный знак», совместимое с любым смартфоном. Таким образом, наличие цифрового кода становится главным признаком легальной пачки сигарет, что в перспективе может позволить упростить процессуальные действия правоохранителей в случае, если они обнаружат немаркированную продукцию. Однако маркировка сама по себе не решит проблему нелегального оборота, это, как отмечали представители ЦРПТ, оператора проекта, лишь инструмент, который затрудняет смешение легальных и нелегальных табачных изделий.

Топ 10 регионов по количеству изъятого табака  52-04.jpg
Топ 10 регионов по количеству изъятого табака

Ждут первого чтения в Госдуме законопроекты по лимитам для физических лиц на ввоз и перевозку немаркированных сигарет для личного потребления и кратному повышению в КоАП размеров административных штрафов за оборот нелегальной табачной продукции.

Согласно законопроектам, предлагается ввести запрет перемещения физлицами по РФ немаркированной табачной продукции в количестве более трех блоков и повысить штрафы для тех, кто торгует нелегальной продукцией: для частных лиц они должны вырасти с 5000 до 30–50 тыс. рублей.

Выдвинутая в 2019 году инициатива о введении минимальной розничной цены пока продолжения не получила, хотя законопроект давно находится в Думе. Не была принята и инициатива об уничтожении конфискованных нелегальных сигарет, законопроект обсуждается ведомствами.

В то же время ранее заявленное Минфином изменение правил выдачи акцизных марок действительно было принято, поэтому теперь юрлицу необходимо предоставить банковскую гарантию или осуществить предоплату акциза для получения специальных марок. Как нам пояснил директор по работе с органами государственной власти «JTI Россия» Василий Груздев, «пока нет продвижения с давно назревшим вопросом о введении уголовной ответственности за незаконное перемещение табачной и алкогольной продукции в крупном размере через границу РФ с государствами — членами ЕАЭС. Сейчас в УК РФ предусмотрена только ответственность за незаконное перемещение через таможенную границу Таможенного союза, что позволяет контрабандистам безнаказанно перемещать нелегальную подакцизную продукцию на территорию России из других государств — членов ЕАЭС».

Топ 10 городов по оценке потерь бюджета  52-05.jpg
Топ 10 городов по оценке потерь бюджета

Новой инициативой стало предложение ФАС легально вернуть сигареты в ларьки, или, иначе говоря, НТО (нестационарные торговые объекты). Торговля табачной продукцией в таких местах официально запрещена с 2014 года, но этот запрет часто нарушается. По мнению опрошенных экспертов, расширение предложения легальных сигарет повлияет на оборот нелегальных.

Другое законодательное изменение, вступившее в силу, — ужесточение ответственности за продажу никотиносодержащей продукции несовершеннолетним. Кроме того, к сигаретам фактически приравниваются альтернативные средств потребления никотина: вейпы, нюхательный табак, устройства для нагревания табака. Часть продукции, например пэки и пастилки, и вовсе запрещена. Основная идея законопроекта — унифицировать регулирование всей курительной и никотиносодержащей продукции. В то же время такая новация может лишь усугубить положение. Есть вероятность, что запретительные меры не снизят потребление никотиносодержащих продуктов, а приведут лишь к росту нелегального рынка.

Однако наиболее заметным и распространенным явлением стало увеличение объема изымаемых сигарет, в первую очередь в приграничных регионах, где доля теневого сегмента рынка особенно велика.

Таможня уже не дает добро

Как удалось выяснить в ходе подготовки нашего первого материала, российские правоохранители крайне ограничены в возможностях борьбы с нелегальной табачной продукцией. Роспотребнадзор не может самостоятельно устраивать контрольные закупки, требующие наличия заявления о правонарушении. Причем иногда, чтобы установить это правонарушение, требуется приложить чек, который зачастую не выдают. Полиция в большинстве регионов не может самостоятельно конфисковать нелегальные сигареты и вынуждена вызывать Роспотребнадзор. В силу отсутствия обязательного таможенного контроля сотрудники ФТС работают лишь по следу нарушителей, задерживая либо самых наглых и подозрительных, либо уже оказавшихся в разработке. Отдельно проводить мероприятия на внутреннем рынке им запрещено, здесь требуется координация с МВД, которая не везде на высоком уровне.

Тем не менее даже в этих условиях в ряде регионов удалось заметно улучшить результаты в борьбе с нелегальными сигаретами. В приграничных Брянской и Смоленской областях удалось за первое полугодие 2020-го изъять больше, чем за весь 2019 год. В первом случае это накопление опыта и реализация операции по раскрытию крупной ОПГ, во втором — эффективное взаимодействие ведомств.

Однако есть и другие примеры. В Челябинской области, рассказывали таможенники, удалось остановить гораздо меньший объем контрабанды, чем годом ранее. При этом часть фур пришлось просто развернуть обратно, а не лишить груза, в лучшем случае наложив штраф. О том, что Казахстан не перестал быть поставщиком нелегальных сигарет в Россию, намекнул представитель Самарской таможни, где изымались партии до 250 тыс. пачек немаркированных сигарет.

Изучив материалы в СМИ, редакция подготовила запрос в региональные МВД, отвечающие за борьбу с нелегальными сигаретами на внутреннем рынке, в первую очередь в особо крупных размерах.

На запрос редакции о данных по результатам борьбы с нелегальными сигаретами довольно оперативно ответили практически во всех региональных управлениях МВД.

 

Предотвращенные потери госбюджета в 2020 г. по регионам 52-06.jpg
Предотвращенные потери госбюджета в 2020 г. по регионам

По ту сторону фронта

МВД уполномочено бороться с оборотом нелегальных сигарет на внутреннем рынке в крупных размерах, то есть занимается борьбой с организованными преступными группами.

Судя по полученным данным, в 2020 году в целом ряде регионов российская полиция активизировала борьбу с нелегальными сигаретами. Объем изъятых сигарет только в первом полугодии сопоставим со всем 2019 годом: 9,8 млн пачек против 11,4 млн пачек. Это привело к сокращению бюджетных потерь от оборота нелегальных сигарет на десятки или даже сотни миллионов рублей, что является прямым результатом более активной работы полиции на местах.

Количество уголовных дел по статьям, связанным с оборотом фальсифицированного и контрафактного табака тоже сравнимо: за первую половину текущего года выполнен «норматив» в 78% от показателя 2019-го.

Особых успехов достигли в регионах, вошедших в топ нашего первого ренкинга. Речь идет о Ростовской и Брянской областях, где МВД сообщило о наибольшем количестве административных и уголовных дел. В прошлом году было заведено 107 дел, а уже за первую половину текущего года — 88, или 82% от прошлогоднего показателя. Ростовская область по количеству административных дел почти в три раза обошла многомиллионную Москву. Несмотря на самоизоляцию и остановку многих отраслей экономики, ростовская полиция продолжала работать, выявляя незаконные схемы поставки табака (см. график 1).

Другой антилидер предыдущего исследования — Брянская область. Здесь за первое полугодие 2020 года изъято наибольшее количество нелегальных сигарет — пять миллионов пачек. Во многом это результат раскрытия ОПГ, которая проводила через регион крупные партии нелегальных сигарет. Группа лиц занималась оптовой поставкой в Россию нелегальных сигарет, создавая многочисленные фирмы-«однодневки» по фиктивным документам. Благодаря работе оперативников уже в этом году в Брянской области изъято почти вдвое больше нелегальных сигарет, чем за весь прошлый год (см. график 2).

Высоких результатов добилась крымская полиция. Если в прошлом году количество изъятого нелегального табака измерялось тысячами пачек, то в этом году почти добралось до миллиона. В процентном соотношении это беспрецедентный рост — почти на 9000%.

На этом фоне особенно контрастно выглядят республики Северного Кавказа. Объем изъятых нелегальных сигарет в Республике Дагестан составил всего 14% от результата 2019 года, когда в руки полиции попало 2 678 455 пачек. В Кабардино-Балкарии, где в прошлом году конфискат составил почти миллион пачек, к концу июня удалось достичь лишь 32% прошлогоднего результата.

Тем не менее нужно понимать, что работа российской полиции, не умаляя ее важности, пока составляет каплю в огромном море рынка нелегального табака. В год в стране продается порядка двух миллиардов пачек нелегальных сигарет, российская полиция изымает около 0,5% из них. Эта величина близка к статистической погрешности и вряд ли принципиально влияет на развитие теневого оборота. А значит, без системных изменений на федеральном уровне борьба будет идти только за то, чтобы снизить темпы прироста доли нелегального рынка, что никак не решит проблему. Во-первых, судя по ответам МВД, рынок нелегальных сигарет не является приоритетным полем работы. Отсутствие системной статистики демонстрирует отсутствие нормативов по работе в этом направлении. А если нет нормативов, то нет и конкретных задач для оперативников на местах.

Во-вторых, проблема нелегальных сигарет межведомственно «размазана». Так, Роспотребнадзор занимается «мелкими» делами, такими как нелегальная торговля. За МВД закреплен крупный и средний опт, за ФСБ — контрабанда и незаконный ввоз сигарет через границу. В итоге каждое ведомство видит лишь свой участок работы, но не фокусируется на нелегальных сигаретах как на стратегической проблеме, из-за которой теряются огромные бюджетные средства. Исключения из этого правила встречаются, но остаются результатом инициативы «на местах», которую никак нельзя назвать системной.

Тем не менее создается впечатление, что проблема нелегального табака привлекает все большее внимание правоохранителей. Количество заведенных административных и уголовных дел в этой сфере кардинально растет, в России выявляются ОПГ, из обращения изымается нелегальная продукция. И если экстраполировать имеющуюся статистику, то в ближайшее время стоит ждать громких задержаний, выявления новых складов и схем распространения сигарет. Однако без изменений на федеральном уровне успехи вряд ли превысят локальные масштабы, а рост теневого рынка не остановится.

Сравнение количества нелегальных сигарет, изъятых в 2019 и 2020 гг. 52-07.jpg
Сравнение количества нелегальных сигарет, изъятых в 2019 и 2020 гг.

Что дальше?

«Пока мы не сделаем так, что нарушителю будет экономически невыгодно реализовывать товар, мы никуда не сдвинемся. Например, санкционная продукция подпадает под полномочия Россельхознадзора и подлежит штрафу в размере 300 тысяч рублей. В случае с табаком это десять тысяч рублей», — сообщил начальник службы таможенного контроля после выпуска товаров Смоленской таможни Дмитрий Васюков.

Помимо кратного увеличения штрафов для эффективной борьбы с нелегальным табаком необходимо расширить и полномочия надзорных органов. Например, арестовывать продукцию нелегального происхождения, уничтожать ее по решению суда, проводить конфискацию транспортных средств, на которых продукция перемещается, ввести уголовную ответственность. Если бы транспортное средство изымалось на границе, на нем нельзя было бы вновь перевозить контрабанду. Иначе после уплаты незначительных штрафов нарушители продолжают использовать те же автомобили.

Сегодня правоохранительная система постепенно наращивает свои возможности, и активность полиции на фронте борьбы с нелегальным табаком стала значительно выше. Однако учитывая, что у полицейских, таможенников и других надзорных органов практически нет единого инструментария для борьбы с нелегальным табаком, все их усилия — это капля в море. В России нужны значительные изменения в законодательстве, и они давно назрели.

А для этого, в свою очередь, требуется политическая воля.

Когда мы верстали этот номер, стало известно, что Госдума одобрила в третьем чтении 23 сентября поправки  к налоговому кодексу, которые, в свою очередь, были одобрены по предложению Минфина на заседании правительства 16 сентября. Поправки в налоговый кодекс предусматривают радикальное – на 20% – повышение ставок акцизов в 2021 году (ранее в налоговом кодексе было запланировано повышение ставок акциза на сигареты на 4% в 2021, в соответствии с уровнем инфляции). Такое радикальное решение приведет к неизбежному существенному росту цен: средняя цена пачки сигарет, по оценкам Минфина, достигнет в 2021 году 140 рублей.

Мы предполагаем, что многолетнее снижение реально располагаемых доходов населения в совокупности с таким ростом цен на легальную табачную продукцию приведут к резкому росту доли нелегального табака, (эксперты табачной отрасли говорят о 29%), сокращению легального рынка и неизбежному значительному выпадению доходов федерального бюджета.

Да и социально это непростая ситуация более чем для 30 млн российских курильщиков.

«Эксперт» будет следить за развитием ситуации, и мы планируем подготовить новый ренкинг регионов по итогам 2020 года.