Реформа системы отрицательного KPI

Александр Ивантер
первый заместитель главного редактора журнала «Эксперт»
Александр Механик
обозреватель журнала «Эксперт»
Евгения Обухова
редактор отдела экономика и финансы журнала «Эксперт»
Николай Ульянов
заместитель главного редактора, редактор отдела промышленности журнала «Эксперт»

Первый этап жизни государственных институтов развития закончился их всеобщим переподчинением ВЭБ.РФ. За 13 лет не была решена ни одна из поставленных или объявленных научно-технологических задач

СТАНИСЛАВ КРАСИЛЬНИКОВ/ТАСС

Объявленная реформа институтов развития внесла смятение в ряды их сотрудников. Несмотря на то что она была ожидаемой, в самих институтах пока не до конца понимают, как и что изменится в их работе. В ВЭБ.РФ «Эксперту» сказали, что «детали оптимизации институтов развития прорабатываются»; не стали комментировать нововведения в РФПИ и ««Роснано»»; в фонде «Сколково» заявили, что комментариев не будет, пока не появится дорожная карта изменений в составе административной реформы.

Возможно, это только первый этап — в ходе него дублирующие друг друга институты будут слиты или упразднены (хотя навскидку не очень понятно, кто кого дублирует), остальные укрупнятся. Государство попытается сократить расходы на разросшуюся систему институтов развития. В теории потом нужен будет и второй этап — содержательная реформа оставшихся институтов, с тем чтобы повысить их эффективность.

Реформа пришла от премьера

Новая схема институтов развития 13-02.jpg
Новая схема институтов развития

Ядром новой системы институтов развития (ИР) станет ВЭБ.РФ — здесь будет создан инвестиционный блок. Помимо уже действующих в составе группы ВЭБ ряда институтов в него войдут ««Роснано»», фонд «Сколково», Фонд развития промышленности, ранее находившийся в ведении Минпромторга, и другие структуры (см. схему). ВЭБ также будет исполнять некоторые функции агентств по развитию Дальнего Востока и Арктики. РВК вместе со своими фондами перейдет под управление РФПИ.

МСП-банк сольется с банком «Дом.РФ» в Универсальный банк, который останется в ВЭБе. ГТЛК объединится «ВЭБ Лизинг», и, видимо, новая Единая лизинговая компания не будет находиться в группе ВЭБ (ГТЛК на 100% принадлежит Минтрансу).

Порядок в системе институтов развития, безусловно, необходим: приходится признать, что эта система складывалась, а потом и функционировала весьма хаотично.

В целом институты развития можно разделить на две большие группы. Первая нацелена на поддержку инновационного и промышленного развития, вторая — на решение проблем территорий и социальных проблем.

Хотя некоторые из институтов развития, нацеленных на поддержку инновационной деятельности, такие как Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (Фонд Бортника) и РФФИ, были созданы еще в 1990-е, в основном система институтов развития начала активно создаваться и развиваться начиная с середины 2000-х. В 2007 году было создано «Роснано» и получил статус института развития Внешэкономбанк (теперь ВЭБ.РФ).

Позже к ним добавились фонд «Сколково», а также целый ряд других институтов, создававшихся под конкретное направление, требующее поддержки: Фонд моногородов, МСП-банк, корпорация МСП и другие. Направления дробились на всё более мелкие. В 2011 году был создан Росинфокоминвест — для содействия росту отрасли информационно-коммуникационных технологий через поддержку экспорта и инвестиции в развивающиеся компании (пересечение с РЭЦ, ЭКСАР, инновационными институтами), в 2016-м — Агентство по технологическому развитию, для трансфера технологий и развития высокотехнологичного производства промышленной продукции (пересечение с ФРП и теми же инновационными институтами). Кроме того, по подсчетам Минэкономики, в регионах было создано более 200 организаций, которые могут быть отнесены к институтам развития.

Первый звонок, возвещающей о скорой реформе, прозвенел в публичном пространстве в феврале этого года. Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко в ходе встречи с председателем правительства Михаилом Мишустиным, раскритиковала деятельность некоторых из институтов развития, которые «просто выполняют функции “прокладок” по перекачиванию немалых средств федерального бюджета», при том что на их содержание тратятся значительные средства, поскольку уровень зарплат в них «просто зашкаливает». «Иногда складывается впечатление, что некоторые из них созданы для выгодного трудоустройства нужных людей», — отметила Матвиенко и предложила провести ревизию деятельности институтов развития.

А спустя две недели Михаил Мишустин поручил своему первому заместителю Андрею Белоусову проанализировать результаты их работы и представить «предложения о целесообразности продолжения деятельности указанных институтов».

По словам премьера, в ходе подготовки реформы была проанализирована деятельность 40 основных действующих институтов развития.

Компания «Татхимпласт» при софинасировании ФРП запустила производство полимерных изделий 13-05.jpg
Компания «Татхимпласт» при софинасировании ФРП запустила производство полимерных изделий

По минному полю далеко не убежишь

«Существующие российские институты развития — это очень неоднородная структура. Они возникали в разные периоды времени, в различных организационно-правовых формах, с разным инструментарием и различными задачами развития, как стадийными, так и секторальными, — говорит вице-президент НИУ ВШЭ Игорь Агамирзян (в период с 2009 по 2016 год возглавлял Российскую венчурную компанию) — При этом многие организации, традиционно относимые к институтам развития, скорее являются агентами правительства, специальными инструментами, ориентированными на компенсацию недостаточных возможностей инструментария органов исполнительной власти. Модель финансовой поддержки бизнеса у разных институтов развития тоже существенно различается — она может быть грантовой, кредитной или инвестиционной. При этом есть институты развития, финансируемые из бюджета, а есть ориентированные на самоокупаемость».

По мнению Агамирзяна, для деятельности институтов развития важна юридическая форма, так как именно она определяет механизмы управления и контроля: «Институты развития, созданные в форме акционерного общества с государственным участием, более самостоятельны в принятии решений по сравнению с бюджетными учреждениями. По опыту последних пятнадцати лет, можно отметить, что наиболее эффективно работают институты развития, использующие грантовую (на ранних стадиях) и кредитную (на всех стадиях) поддержку бизнеса».

Организационные проблемы не единственные. Своеобразная мина под создаваемые в стране институты развития, ориентированные на поддержку инноваций, была заложена еще в период выбора их идеологии.

«Одна из фундаментальных причин того, что институты развития не оправдали возложенных на них надежд, в том, что они были импортом идеологического концепта, который сложился в Америке в 70–90-е годы прошлого века, когда на технологической волне достижений в области микроэлектроники, информатики, коммуникаций, а потом интернета, стал популярным термин “стартап”, — объясняет директор Института менеджмента инноваций ВШБ НИУ ВШЭ Дан Медовников. — Эта волна породила новую схему управления и стимулирования инновационного процесса, которая отражала ее технологические особенности и была связана прежде всего с заботливым вниманием к ранним его стадиям: к стартапам, “гаражным” предпринимателям и форсированным вздутием их капитализации за счет венчурных инвестиций. Главным идеологическим клише этого концепта был короткий путь к огромному финансовому успеху. В конце 1990-х — начале 2000-х доткомовские стартапы выходили на IPO за три года».

Как показала в своих работах известный специалист в области технологического и социально-экономического развития Карлота Перес, на «агрессивной» фазе любой технико-экономической волны обогащаются прежде всего спекулятивные игроки. Но затем спекулятивная лихорадка обрывается и начинается нормализация: «гаражные» стартапы и венчурные инвестиции перестают играть доминирующую роль, и сцену заполняют инновационные компании, по характеру своих стратегий приближенные уже к «нормальному» бизнесу.

Так получилось, что, когда западный мир переходил к новой стратегии инвестирования — уже не только в стартапы, а и в выросшие из них зрелые инновационные компании, в России акцент сделали на инвестирование в начинающий бизнес.

«Наш институт менеджмента инноваций ВШБ НИУ ВШЭ занимается исследованиями быстрорастущих технологических компаний, и мы наблюдаем рост интереса к такому бизнесу во всем мире уже лет десять-пятнадцать, — говорит Дан Медовников, — В этом году даже Всемирный банк в специальном докладе объявил такие компании главным драйвером развития экономики, хотя раньше ими не особо интересовался. И мы можем сообщить хорошую новость: такие компании в России есть, но наши инновационные институты в их развитии участия практически не принимали (за исключением Фонда Бортника, поддерживающего такие компании на ранних стадиях, и отдельных проектов “Роснано”), так как работали, скорее, в парадигме спекулятивной возгонки стартапов. В сторону такого типа бизнеса — быстрорастущих технологических компаний — и нужно разворачивать работу хотя бы части наших институтов развития».

Впрочем, помимо правильного выбора собственно предмета поддержки со стороны институтов развития важно еще то, чьи деньги в этом участвуют, поскольку и от этого во многом зависит результат инвестирования.

«Мы не смогли заимствовать лучшие мировые практики, — констатирует член дирекции ИМЭМО, академик РАН, доктор экономических наук, профессор Наталья Иванова. — Главная проблема, которую должны были решить институты поддержки инноваций, не решена. Они должны были привлечь деньги частных инвесторов, стать интерфейсом между разработчиками, учеными и частными компаниями, чтобы первые решали проблемы вторых, но не стали. Это то, что отличает нас от любой страны. Даже от Китая, где огромное количество государственных предприятий, где на бюджете сидят в значительной степени и наука, и фонды, но и там есть доля частных средств в любом научно-техническом процессе. У нас же как было государство, так и осталось. Как сидели институты развития на государственных деньгах, так и сидят».

По мнению академика Ивановой, именно бизнес — основа технологического развития, инициатор технологических прорывов. Когда частный инвестор рискует собственными деньгами, чтобы решить какую-то проблему, он совершенно иначе относится к делу, поскольку у него отличная от государственных структур мотивация. У нас же, отмечает Наталья Иванова, институты развития рисковали бюджетными деньгами, а не деньгами частных инвесторов: «Когда представители “Роснано” приезжали в Кремниевую долину с бюджетными деньгами, там люди пожимали плечами: такого там не было раньше».

Хотя, возможно, в этом направлении намечаются перемены. В конце октября первый вице-премьер Андрей Белоусов на встрече с членами правления РСПП заявил, что правительство РФ до конца года запустит новый венчурный фонд фондов размером около 30 млрд долларов, капитал которого будет создан 50 на 50 государством и бизнесом.

Институты дороже развития

Любое вновь созданное агентство, фонд или другой институт немедленно обрастали штатом, помещениями, которые требовалось убирать и ремонтировать, выставками, форумами и зарубежными миссиями, которые надо было проводить и рекламировать, и т. д.

В то время как одни институты с разной степенью успешности пытались сократить издержки, другие их наращивали. Например, расходы на оплату труда Росинфокоминвеста с 2015 по 2019 год выросли более чем в четыре раза, так что в 2019 году на 11 сотрудников ушло почти 57 млн рублей (данные «СПАРК Интерфакс»).

На излишнюю дороговизну институтов развития неоднократно обращала внимание Счетная палата. В отчете ведомства, которое в 2016 году провело проверку ВЭБа, подробно описано, как многочисленные институты развития в периметре ВЭБа и он сам расходовали средства. Так, Фонд развития моногородов финансировал строительство инфраструктуры в моногородах, но его собственные административно-хозяйственные расходы составили 18,5% от средств, потраченных на это в 2015 году. «Фактически схема работы ФРМ базировалась на безвозмездной передаче средств в моногорода через бюджеты регионов, что не соответствовало принципам проектного возвратного финансирования и не создавало финансовую основу для деятельности ФРМ после распределения всех выделенных бюджетных средств», — констатировали в СП.

В 2019 году СП снова провела проверку реализации стратегии развития ВЭБ.РФ до 2021 года и бизнес-модели его деятельности, а также проверила Фонд развития Дальнего Востока и Арктики, «ВЭБ Лизинг», «ВЭБ Инновации», «ВЭБ Капитал». «По ряду новых сделок (после 2018 года) мы увидели продолжение практики заключения сделок с финансовыми рисками для “ВЭБ Лизинга”, влекущими за собой отложенные последствия для федерального бюджета», — пояснили «Эксперту» в Счетной палате. По данным той же Счетной палаты в уставный капитал «ВЭБ Инновации» ВЭБ.РФ внес 5,3 млрд рублей, из которых за два с половиной года было использовано только 270 млн, направленных в три проекта. При этом выручка от основной деятельности «ВЭБ Инноваций» за 2017–2019 годы отсутствовала, доходы формировались только за счет процентов от размещения средств на депозитах.

В 2018 году Счетная палата проводила проверку Корпорации развития Северного Кавказа (КРСК), которая до 2017 года была дочерней организацией ВЭБ.РФ, а затем передана в ведение Минкавказа, позднее ликвидированного. По итогам этой проверки Счетная палата признала деятельность КРСК неудовлетворительной. Ни одна из ключевых целей, обозначенных в ее стратегии, не достигнута. Проектная деятельность на дату завершения проверки практически отсутствовала, накопленные убытки к концу 2018 года приблизились к трем миллиардам рублей. В письме в правительство РФ Счетная палата предлагала рассмотреть вопрос о приостановке дальнейшего финансирования КРСК из федерального бюджета.

Теперь, полагают в СП, есть надежда, что деньги будут расходоваться более эффективно. «Очевидно, что реформа институтов развития при должной проработке может положительно повлиять на эффективность использования бюджетных средств: если неэффективные институты будут упразднены, а способные оказать положительное воздействие на экономику — переформатированы, — сказали “Эксперту” в ведомстве. — Что касается институтов развития, которые планируются включить в систему ВЭБ.РФ, их дальнейшая эффективность будет зависеть от способа интеграции и выбранной модели функционирования в контуре государственной корпорации. С большой долей вероятности можно предположить снижение затрат на содержание неэффективных институтов развития, которые составляют, как Счетная палата неоднократно убеждалась, значительные суммы, источник которых — федеральный бюджет».

Но дело, конечно, не только в финансовой стороне работы тех или иных институтов. Как отметил Дан Медовников, «у нас есть формальный документ, про который все почему-то забыли: “Стратегия инновационного развития до 2020 года”, которая была принята в 2011 году. В ней были прописаны задачи для всех институтов развития и поставлены перед ними какие-то KPI. Сегодня — я специально перечитал эту стратегию некоторое время назад — она по всем KPI практически полностью провалена. И конечно, это повод предъявить претензии институтам развития: обещали, но не сделали. Причем не сделали в особо акцентированной форме, от слова “совсем”. Проблема, однако, в том, что не проведен серьезный анализа того, почему не выполнена стратегия, и поэтому возникают сомнения, а будут ли при формировании новой конфигурации институтов сделаны соответствующие выводы».

Об этом же говорит и Наталья Иванова: «Мы не видим качественного экспертного, или финансового, или научно-технического анализа сложившейся ситуации. Но это общая проблема нашей в широком смысле технической и экономической политики: предпринимаются какие-то реформы, но на какой логике они основаны — далеко не всегда мы знаем. Более того, далеко не всегда понятно, какие цели преследуются».

Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко дала старт реформе институтов развития 13-08.jpg
Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко дала старт реформе институтов развития

Сложно организованная организация

Кроме экономии и устранения «черных дыр» у реформы институтов развития сохраняется и другой посыл: выстраивание логически связной системы институтов, эффективно решающих совершенно определенные задачи.

«Организационная перегруппировка сама по себе займет длительное время, — считает генеральный директор компании “Инфракап” Александр Баженов (в 2008–2016 годах возглавлял дирекцию ГЧП Внешэкономбанка и одну из его дочерних организаций) — Однако пока непонятно, как этот шаг позволит решить исключительно важный вопрос формирования достаточной базы пассивов этих институтов для поддержки долгосрочного развития. Остается также непонятным, как складывание яиц по большим государственным корзинам способствует решению проблемы недостаточного активизма институтов развития в выполнении своих миссий. Не секрет, что в своих инвестиционных решениях они должны проходить между Сциллой исполнения поручений и неотвратимой Харибдой ответственности за соблюдение законодательства. Легкий путь для менеджмента избежать катастрофы — не плавать в эти воды».

«На мой взгляд, основная проблема всех институтов развития — неурегулированная ситуация с рисками, в отличие от тех лучших практик, которые есть в мире, в частности в Сингапуре, — говорит член правления РСПП, председатель комитета по инвестиционной политике, институтам развития и экспортной поддержке Игорь Вдовин. — В Сингапуре не боятся того, что денежные средства, которые вложены в проекты, не возвращаются».

Перестроить систему будет сложно: она формировалась не только хаотически, но и с весьма размытыми целями, которые не были привязаны к конкретным качественным и количественным измеримым показателям. К примеру, еще в 2016 году Счетная палата констатировала, что Внешэкономбанк не включен в систему формирования государством стратегических решений как самостоятельный субъект, для него не определены государственные стратегические ориентиры по долгосрочным приоритетам развития в части отраслевой структуры и товарной номенклатуры, и, как следствие, банк не имеет возможности адекватно планировать свою деятельность в соответствии с общегосударственными стратегическими целями.

К 2019 году ситуация принципиально не изменилась: как пишет Счетная палата, паспортами национальных и федеральных проектов предусматривается лишь ситуативное участие ВЭБ.РФ в их реализации. Не в полной мере учтены и возможности ВЭБ.РФ по финансированию национальных и федеральных проектов.

По итогам проверки Счетная палата предлагала правительству рассмотреть вопрос о закреплении системного участия ВЭБ.РФ в документах, регламентирующих реализацию национальных проектов, конкретизировать цели и объемы такого участия.

Эффекты от реализации проектов ВЭБ.РФ пока недостаточно высоки: по его собственной оценке, они составили 0,33% ВВП в 2016 году, 0,34% — в 2017-м и 0,26% — в 2018-м (при активах, составляющих около 4% ВВП). Пока неясно, будут ли для обновленного ВЭБа выработаны критерии эффективности в процентах от ВВП. А если будут, встанет следующий вопрос: как их достигать? Сегодня 30% кредитов ВЭБа выдано другим госструктурам и финансовым организациям, иными словами, он выступил как агент по распределению госсредств. У ВЭБа солидный портфель недвижимости, торговой и жилой. Если теперь у ВЭБа будут конкретные KPI, его портфель должен будет соответствовать задачам.

«Было недовольство действиями того крыла институтов развития, которые отвечали за научно-технологическую политику и, видимо, экспорт, — говорит Александр Широв, замдиректора Института народнохозяйственного прогнозирования РАН. — Плюс констатация, что сегодняшний ВЭБ неплохо справился с проблемой расчистки активов, а значит, может тиражировать этот опыт и на других. Что касается ВЭБ и слияния с ним ФРП и других институтов, это, на наш взгляд, переход к более широкому диапазону финансируемых проектов. Правительство пытается сконцентрировать финансирование проектов на квазирыночных условиях в одном институте, что, возможно, и правильно. Если вспомнить 2018 год, то фабрика проектного финансирования ВЭБ идеологически конкурировала с идеей докапитализации ФРП. Теперь выбор понятен».

Многие участники рынка отмечают эффективность работы ФРП. С 2015 года фонд профинансировал 730 промышленных предприятий на общую сумму 162 млрд рублей. Поскольку средства фонд выдает на условиях софинансирования со стороны заемщика, к этой сумме необходимо добавить еще 275 млрд рублей. Уже запущено 250 производств, а в ФРП вернулось 44 млрд рублей в качестве выплат процентов и основного долга.

Дан Медовников в начале 2000-х придумал Конкурс русских инноваций 13-09.jpg НИКОЛАЙ ГАЛКИН/ТАСС
Дан Медовников в начале 2000-х придумал Конкурс русских инноваций
НИКОЛАЙ ГАЛКИН/ТАСС

Выстроить систему

Более десяти лет назад Олег Солнцев и Михаил Хромов опубликовали работу «Институты развития: анализ и оценка мирового опыта». Там отмечалось, что создаваемая система институтов поддержки инноваций в России должна быть комплексной, то есть закрывать «провалы рынка» на всех стадиях развития инноваций. Масштабные меры по стимулированию инноваций на серединных стадиях (стартапы и венчурный бизнес) должны были быть дополнены соразмерными действиями по поддержке ранних (поисковые исследования и предкоммерческие разработки) и поздних стадий (рост и тиражирование нового бизнеса). Поддержка на этой стадии, в частности, должна предусматривать помощь в проведении IPO новых компаний. Однако у нас так и не возникло всей цепочки поддержки для инновационных проектов на всей стадии их жизненного цикла: мы так и не увидели выходов на IPO российских инновационных компаний, выросших в недрах РВК, «Роснано» или Сколково, притом что современные компании возникают и растут очень быстро.

«Объявленная реформа институтов развития — это только первый шаг в оптимизации их работы, — говорит Игорь Агамирзян. — Структурной реорганизации недостаточно, необходимо в каждом конкретном случае принимать решения о ликвидации, приватизации или в некоторых случаях принудительного разделения активов по антимонопольным критериям. При этом важно учитывать интересы частных инвесторов и партнеров институтов развития, так как практически все инвестиционные проекты институтов развития выполняются в частно-государственном партнерстве».