Всероссийская реновация: быстро, но без правил

Алексей Щукин
специальный корреспондент журнала «Эксперт»
30 ноября 2020, 00:00
№49

Закон о комплексном развитии территорий может снять часть административных барьеров в строительстве. Помимо этого он даст зеленый свет принудительному переселению жильцов и сносу неаварийной недвижимости в интересах частных девелоперов

СЕРГЕЙ МАЛЬГАВКО/ТАСС
Борьба с аварийным жильем часто лишь маскирует процесс уплотнения города

Госдума была беременна законом о всероссийской реновации уже несколько лет. Но только лоббистский ресурс вице-премьера Марата Хуснуллинапозволил убедить депутатов, что именно по его схеме можно успешно бороться с аварийным жильем и качественно обновлять городскую среду. Закон о комплексном развитии территорий (КРТ) в первом чтении принят Госдумой. Правительство надеется, что законопроект с внесенными поправками будет принят в трех чтениях до Нового года.

Новый закон позволит крайне быстро сносить аварийное и ветхое жилье, переселять из него жильцов и застраивать освободившиеся участки. В то же время всероссийская реновация несет и серьезные риски. В частности, ускоренная застройка в отсутствие внятного образа будущего вряд ли украсит города и наверняка создаст социальное напряжение. Впрочем, сомнительно, что в регионах следует ждать тотальной реновации по московской схеме: денег на это нет.

Скорость любой ценой

Развитие городских застроенных территорий со сносом недвижимости не новая схема. Во многом ее применение сдерживается сложностями с переселением жильцов. Новый закон о КРТ направлен на максимальное быструю расчистку территорий под застройку. Частично он повторяет принципы столичной реновации. Например, переселенец может выбрать равнозначное жилье (с не меньшим количеством комнат и не меньшей жилой площадью), равноценное по цене, или денежную компенсацию. Однако ряд новелл закона создают принципиально новую и весьма опасную ситуацию. Перечислим лишь основные моменты.

Первое: закон позволяет сносить добротные здания. Если упрощать, то территорией КРТ признан любой городской участок, который на 50% занят аварийным жильем или самостроем. Причем закон не описывает, на каких основаниях определяются границы участка КРТ. «Если в отношении половины территории КРТ есть хоть какие-то критерии, обосновывающие необходимость сноса или реконструкции расположенных на ней объектов, то в отношении “других 50 процентов территории” нет никаких критериев. Например, можно без всякого обоснования включить в территорию КРТ объекты, не нуждающиеся в сносе или реконструкции», — говорится в отзыве на законопроект Института экономики города. Многоквартирные дома хорошего качества, оказавшиеся на территории КРТ, также могут быть снесены. Слабо обоснованные волюнтаристские подходы к формированию территорий КРТ может привести к тому, что в зоне риска сноса окажется значительная доля городских домов.

Второе: вводится инструмент принудительного изъятия недвижимости у собственников в процессе реализации коммерческого девелоперского проекта. Если жилец сносимого многоквартирного дома в течение 90 дней не подписал договор, предусматривающий переход права собственности, то он через суд принуждается к освобождению помещения и подписанию договора. Дискриминированы оказываются владельцы индивидуальных домов, дач и садовых домиков: получать у них согласие на снос не требуется, взамен своего жилья они получают исключительно денежную компенсацию. Введение принудительного изъятия недвижимости в ходе девелоперского проекта частной компании для России новинка, до этого такое изъятие было возможно лишь для муниципальных и государственных нужд и только в исключительных случаях.

Третье: на территориях КРТ фактически вводится мораторий на действие документов территориального планирования — генплана, проекта планировки территории и правил землепользования и застройки. Новый проект планировки утверждается по ускоренной схеме. Введение особого режима застройки на территориях КРТ доламывает систему градостроительного регулирования, официально вводя первенство ручного бесконтрольного управления городом.

Четвертое: закон оставляет существенную лазейку для фальсификации мнения жителей насчет включения в территорию КРТ. Есть требование о необходимости согласия двух третей собственников и нанимателей жилых помещений на включение в программу сноса и реновации, но не установлен кворум для голосования. «Если из собственников и нанимателей пяти квартир в доме две трети проголосовали “за”, а собственники и наниматели еще от 95 квартир не приняли участия в голосовании, то такой дом будет включен в адресную программу по сносу и реконструкции», — отмечается в отзыве Института экономики города.

Режим чрезвычайного градостроительства, несомненно, ускорит реализацию девелоперских проектов: очищать территорию под застройку от жильцов и зданий будет намного проще. Однако минусы новой концепции перевешивают плюсы. Открывается широкое поле для злоупотреблений. Отказ от системы градостроительного планирования грозит перерасходом городских средств при создании инфраструктуры в будущем.

Существующие сегодня жилищная политика и система градостроительного планирования несовершенны, но они выступают хоть каким-то ограничителем для варварской застройки, ведущейся без учета общественного блага, только ради прибыли девелоперов. Переход к застройке в духе экспромта резко диссонирует с мировыми тенденциями, когда разнообразные предпроектные исследования и тщательная проектная работа — это не «потеря времени», а залог высокого качества и эффективности построек.

Ипотека — это новая нефть

Старение жилого фонда и нарастание объемов аварийного жилья — так чиновники на публике объясняют необходимость закона о всероссийской реновации. Но со старением жилого фонда можно бороться не только тотальным сносом. А, например, через создание индустрии капитального ремонта. Однако это невыгодно стройкомплексу, который предпочитает сносить и заново строить. Не секрет, что главная причина появления закона о КРТ — максимизация объемов строительства жилья. А их, чтобы выполнить поручение президента, надо к 2030 году увеличить до 120 млн квадратных метров — в полтора раза.

«Магическая цифра 120 миллионов квадратных метров вытеснила из реальности и людей, и здравый смысл. Самое удивительное, что не существует никакого обоснования этой цифры. Никто даже не знает откуда она появилась. Считается, что цифру “120 миллионов” предложил Институт экономики города. Но сотрудники института, наоборот, уверяют, что боролись за снижение плановой цифры — она в первых версиях Стратегии развития жилищного рынка была процентов на двадцать выше», — говорит бывший сотрудник Минстроя.

Сейчас для наращивания объемов строительства появилось новое оправдание. «Цены на нефть невысокие, из-за ковида поступления в бюджет резко снизились. Строительство жилья должно поддержать экономику страны — оно должно заместить нефть. Через ипотеку надо вытащить у людей деньги» — именно в таком ключе представители правительства убеждали в кулуарах Госдумы депутатов (о торжестве и спорности такой концепции см. «Ситцевая модернизация против коронакризиса», «Эксперт» № 21 за 2020 год. Строительство жилья видится им идеальным рынком для стимулирования экономики: оно обладает большим мультипликатором, не подвержено колебаниям мировой конъюнктуры и санкциям, мало зависит импорта.

Стройплощадки в центрах городов по программе КРТ должны привлечь новых покупателей, спрос будет поддержан льготной ипотекой. Деньги со строек должны через девелоперов и строителей по цепочке перекачаться в другие сектора экономики — металлургам, производителям стройматериалов и мебели, перевозчикам и т. д. Кроме того, ипотека рассматривается правительством как стабилизирующий социальный фактор. «Если у человека ипотека, то он больше заинтересован в сохранении дохода, чем в политических действиях. Если человек купил квартиру, то скорее он поедет в IKEA, чем пойдет на митинг», — говорит депутат Госдумы.

При этом планы увеличить объемы строительства коммерческого жилья в полтора раза за десять лет выглядят крайне странными на фоне сокращения населения страны и уменьшения доходов людей. «Люди теряют работу, бизнесы закрываются. Откуда люди будут брать деньги, чтобы платить по ипотеке еще десять-пятнадцать лет?» — спрашивает столичный риелтор.

130-й квартал в Иркутске — чуть ли не единственный в стране пример удачной реновации. Деревянная застройка не только сохранилась, но и стала новой городской достопримечательностью 22-02.jpg
130-й квартал в Иркутске — чуть ли не единственный в стране пример удачной реновации. Деревянная застройка не только сохранилась, но и стала новой городской достопримечательностью

Экономика реновации

Есть мнение, что вице-премьер Марат Хуснуллин хочет распространить московскую схему реновации на всю страну. Это категорически неверно. Есть по крайней мере четыре принципиально отличных момента.

Столичная реновация проводится на бюджетные средства. Московский бюджет до текущего года мог себе позволить выделять на эти цели ежегодно по сто миллиардов рублей. Однако даже крупные региональные центры не могут выделять и нескольких процентов от этой суммы — их бюджеты и до ковида в большинстве своем были дотационными.

Сколько денег нужно для всероссийской реновации? Хуснуллин признает, что в стране никто не знает точного количества аварийного жилья: «Регионы скрывают цифры. Потому что, как только жилой фонд признан аварийным, наступают финансовые обязательства, которые нужно исполнять». Сам вице-премьер оценивает, что на комплексное развитие территорий с аварийным жильем потребуется только в первые десять лет два триллиона рублей: «Чтобы эту программу реализовывать, придется собрать всех застройщиков и их средства. А также собрать все средства бюджетов — региональных, муниципальных, федеральных. Придумать новые механизмы долгосрочных финансовых инструментов».

Оценка Хуснуллина весьма оптимистична. Расчеты для Санкт-Петербурга показывают, что замена жилфонда 1950–1969 годов площадью 27 млн квадратных метров потребует как минимум 1,4 трлн рублей — три городских бюджета. Есть и другие оценки. «В середине 2000-х годов управление градостроительных программ правительства Москвы проанализировало, какой процент всего жилого фонда столицы нуждается в реновации. Если экстраполировать эти данные на весь жилой фонд страны, получается, что придется снести около 524 миллионов квадратных метров, — говорит генеральный директор компании S. Holding Алексей Шепель, который в середине 2000-х возглавлял “лужковскую” реновацию. — Если в регионах будут строить по ценам столичной реновации (125 тысяч рублей за квадратный метр), то получается 65 триллионов рублей. Если посчитать по ценам фонда ЖКХ (себестоимость — 35 тысяч рублей за квадратный метр), то минимальная оценка бюджета реновации  — 18,3 триллиона рублей». Это астрономические цифры, которых нет не только у девелоперов, но и в бюджетах.

Отличие второе: оператором столичной реновации выступает московское правительство, а региональные проекты, как планируется, будут реализовывать частные девелоперские компании. Пока региональные девелоперы не проявляю оптимизма в отношении грядущей всероссийской реновации. «Как-то анализировать эту программу невозможно из-за полного отсутствия информации. Неясно ничего. Какая будет поддержка со стороны государства? Какие будут правила игры? В любом случае на рынок новостроек в ближайшие годы эта программа никак не подействует. Как минимум, три-четыре года уйдет на строительство стартовых домов и снос», — говорит уральский девелопер.

Третье отличие: экономическая целесообразность. Столичная реновация опирается на большую разницу в себестоимости строительства жилья и продажных цен. Как уверяют столичные чиновники, на горизонте двадцати лет программу можно сделать безубыточной: расходы бюджета на снос и строительство жилья для переселенцев будут компенсированы поступлениями от продажи дополнительной недвижимости. Заметим, что соответствующие расчеты столичное правительство ни разу не обнародовало. В регионах такая схема невозможна из-за низкой дельты между себестоимостью и ценой недвижимости. Даже пяти-шестикратное увеличение плотности застройки не позволяет ни построить квартиры для переселенцев, ни получить достаточно жилья на продажу.

И еще одно отличие: столичная программа реновации при всей своей непроработанности четко описывала предмет сноса — это панельные и кирпичные пятиэтажки. Региональные программы будут верстаться в городах, но уже сейчас понятно, что предмет сноса неслучайно не оговаривается чиновниками. «Пятиэтажки никто не будет расселять в регионах. Там много квартир, их расселять невыгодно. Исключение — буквально нескольких крупнейших мегаполисов. Хотя пока даже в Санкт-Петербурге и богатом Подмосковье реновация пятиэтажек не получается, — говорит региональный девелопер. — В остальных городах будут рентабельными считанное число площадок — например, где можно снести несколько частных домиков и возвести на их месте многоэтажку. Такие проекты, конечно, интересны застройщикам. Но они будут освоены компаниями, близкими к губернаторам и их замам».

Реновационные проекты могут располагаться в достаточно выгодных локациях, но их трудно реализовывать из-за большого инвестиционного цикла: перед строительством коммерческого дома надо возвести стартовый дом для отселения жильцов. Экономика проекта, естественно, страдает от такого длительного цикла. Очевидно, что большинство коммерческих проектов реновации не «полетят» без помощи федерального бюджета. Минстрой уже давно говорит о программе субсидирования проектов, где рентабельность недостаточна для получения банковского проектного финансирования. Возможно, будет запущена программа инфраструктурных облигаций или федеральных дотаций проектам региональной реновации. Такие программы могли бы спасти экономику этих проектов.

Дом на улице Красных Зорь — один из первых домов, построенных по программе столичной реновации. Вместо обещанной качественной архитектуры — ярко раскрашенная, но банальная многоэтажка 22-03.jpg
Дом на улице Красных Зорь — один из первых домов, построенных по программе столичной реновации. Вместо обещанной качественной архитектуры — ярко раскрашенная, но банальная многоэтажка

«Снесут частный сектор, застроят многоэтажками — и всё»

Столичная реновация на фоне всероссийской выглядит крайне выигрышно. Огромный бюджет города, высокие цены на недвижимость и устойчивый спрос на нее — все это вроде бы делает мегапроект реновации успешным. Однако три года реализации проекта дают возможность констатировать: реновация пошла совсем не так, как планировалось, и ни одно обещание мэра Сергея Собянина и Марата Хуснуллина, бывшего три года назад главой столичного стройкомплекса, выполнено не было.

Так, мэр города обещал, что дома по программе реновации будут от 6 до 14 этажей: «Небоскребов не будет!» Однако, по данным Москомархитектуры, более трети запроектированных на сегодняшний день зданий в программе реновации выше 14 этажей. Каждое шестое здание выше 21 этажа. Реновационные дома превышают даже предельную высотность — 75 метров.

«Делать высокоплотную застройку мы не будем: 25 тысяч квадратных метров на гектар — это максимум», — в свою очередь уверял Марат Хуснуллин. Коэффициент реновации (отношение площади построенного к снесенному) планировался в районе 2–2,5. В реальности коэффициент реновации в проектах многих районов — около 4, а плотность застройки — выше 35 тыс. квадратных метров на гектар.

В процессе реализации на задний план отошла и архитектура, о которой так много говорили три года назад. В 2017–2018 годах столичные власти провели масштабный и интересный по результатам архитектурный конкурс. Однако он остался лишь пиар-проектом, создающим флер вокруг реновации. Проекты победителей конкурса отправились на свалку истории: они оказались невозможны при радикальном изменении правил игры — резко выросших плотности и высотности застройки. Экономика кардинально изменила проект. Даже идея оригинальных дизайн-кодов для разных кварталов оказалась «утеряна»: она усложняет строителям жизнь.

Но эти жертвы были напрасными: скорость реновации оказалась куда ниже запланированной. В коридорах столичного правительства все чаще говорят, что реновация в какой-то момент будет свернута. Тем более что из-за ковида столичный бюджет из профицитного стал дефицитным. На следующий год бюджет города сверстан с дефицитом 510 млрд рублей, за 2021–2023 годы он превысит триллион. На 2021–2023 годы расходы на реновацию в размере 320 млрд рублей внесены в адресную инвестиционную программу, но очевидно, что поддерживать такие расходы трудно. Тем более что долговая нагрузка города за ближайшие три года вырастет в двадцать раз: с 30 млрд рублей до 600 млрд «Конечно, сразу и целиком реновацию не свернут: столичный мэр все-таки дал обещания президенту и москвичам. Но в нынешних бюджетных условиях реновация как снос неаварийных и не ветхих хрущевок становится для Москвы слишком обременительной. Думаю, ее будут потихоньку спускать на тормозах», — говорит экс-чиновник столичного правительства.

Но если судьба столичной реновации под вопросом, то с всероссийским мегапроектом вообще ничего не понятно. «Все будет зависеть от вложений федерального бюджета, — говорит региональный чиновник. — Самый вероятный вариант: в значительную программу всероссийская реновация не трансформируется. Будет ограниченное число небольших проектов в наиболее прибыльных центральных районах крупных городов. Снесут какой-то частный сектор, может, несколько бараков, эти лакомые кусочки в хороших местах застроят многоэтажками — и всё».