Тяни-Толкай из табакерки

Ксения Клепча
29 марта 2021, 00:00
№14

В 2020 году доля нелегального табака сократилась впервые за пять лет. Однако резкий рост акцизов и несовершенство законодательной базы создают угрозу роста черного рынка сигарет

КИРИЛЛ КУХМАРЬ/ТАСС

Доля нелегального табака на российском рынке снизилась в прошлом году впервые за пять лет. На статистику повлияли пандемия коронавируса и определенные успехи правоохранительных органов. Впрочем, эксперты опасаются роста спроса на нелегальные сигареты из-за значительного повышения акцизов в 2021 году, так как борьба с контрабандой и контрафактом пока не выглядит системной. 

«Эксперт» проводит исследование нелегального рынка табака в стране уже второй год подряд. Его динамика необычна: то беспрецедентный рост в 15 раз за последние пять лет, то падение на 30–50% за год из-за пандемийных ограничений. Однако они вряд ли будут влиять на рынок в дальнейшем. Поэтому в устойчивости тренда на сокращение доли нелегального табака эксперты сомневаются. 

Рост нелегального рынка создает гигантскую брешь в государственном бюджете. Эта проблема каждый год лишает казну десятков миллиардов рублей табачных акцизов и грозит вылиться в сотни миллиардов в ближайшие годы. В условиях дефицита федерального бюджета упускать такой источник пополнения бюджета — непозволительная роскошь.

Решить проблему помогло бы объединение усилий исполнительной власти, законодателей, легального бизнеса, правоохранителей и контролирующих органов. И сейчас есть надежда, что это получится.

Прикрытие границ

Нелегальными являются сигареты, продаваемые без акцизных (специальных) марок или с поддельными марками, а также пачки, не маркированные средствами идентификации — цифровым кодом. Сюда же относится и контрафактная продукция — подделка под известные бренды.

Как правило, нелегальные сигареты поставляются в Россию из-за рубежа, но иногда их производят подпольно в самой стране. Проблема обострилась в 2015 году, с тех пор нелегальный рынок табака рос в геометрической прогрессии до рекордных 15,6% в 2019 году.

Основным источником немаркированных сигарет стали страны ЕАЭС. Условия для развития нелегального бизнеса совпали идеально: открытые границы между Россией и странами — участницами союза плюс растущий разрыв в ценах на табак из-за существенной разницы ставок акцизов. Абсолютный лидер по таким поставкам — Белоруссия: только в 2020 году продукция из этой страны составила более половины всех нелегальных сигарет в России.

В результате безудержного роста контрабанды и контрафакта тревогу забили законопослушные производители и компании оптовой и розничной торговли, которые на фоне разнообразных регуляторных ограничений несли большие потери в конкуренции с недобросовестными игроками. Затем на проблему обратило внимание правительство, недосчитавшееся налогов от продажи сигарет. По оценкам экспертов, в 2018 году потери бюджета составили около 70 млрд рублей, в 2019-м — уже около 100 млрд рублей. 

Всего с 2014 по 2020 год бюджет потерял около 300 млрд рублей из-за оборота нелегальных сигарет, подсчитал аналитический центр НАФИ, и, по прогнозам, проблема может усугубиться: бюджетные потери в 2021 году могут достигнуть 130 млрд рублей, в 2022-м — уже не менее 282 млрд. 

Тем не менее в 2020 году, несмотря на сокращение теневого рынка табака, бюджетные потери уменьшились примерно до 85 млрд рублей. Это достижение во многом принадлежит силовикам. По данным МВД России, в 2020 году было заведено 1727 уголовных дел за преступления в сфере производства и продажи табачных изделий. Это более чем в два раза превышает количество дел, возбужденных в 2018 году. 

«В 2020 году продажа нелегальных сигарет велась все так же повсеместно. Мы замечаем спад только в тех регионах, где идет активная работа правоохранителей и общественных активистов. Когда начинаются постоянные проверки, торговцы прячут контрабанду под прилавок, закупают более мелкие партии и ведут себя осторожнее с покупателями, что приводит к снижению продаж», — рассказал руководитель общественного движения «Антидилер» Денис Терсков. 

Еще одним фактором улучшения ситуации большинство экспертов называет коронавирусные ограничения. Границы между странами закрылись для частных поездок, сложности испытывали даже перевозчики грузов. В результате были разорваны многие налаженные цепочки доставки контрабандного табака. Однако у экспертов есть закономерные опасения, что после стабилизации ситуации контрабанда вернется на рынок.

Цифровой контроль

С 1 июля 2019 года было запрещено производство, ввоз и оптовая продажа сигарет без маркировки, а с 1 июля 2020-го вступил в силу запрет на розничную продажу сигарет без цифрового кода, закончена распродажа остатков легальной немаркированной продукции.

Теперь на каждой пачке есть информация о том, где и когда ее произвели и какой путь она проделала от конвейера до прилавка. Подделать двухмерный код в формате Data Matrix невозможно — он генерируется еще на производстве и наносится непосредственно на пачку сигарет. Считать информацию с цифрового кода может любой желающий с помощью обычного смартфона и приложения «Честный знак». 

Маркировка уже показала свою эффективность. По информации Минпромторга, только за первые месяцы после ее введения «обелилось» 18 производителей сигарет, которые раньше были незаметны для государства. Даже сейчас, спустя более полугода после полного запуска цифровой маркировки, в системе регистрируются новые организации, осуществляющие сбыт табачных изделий.

Правительство видит в системе маркировки большой потенциал, который только начал реализовываться. В частности, на ее основе будет создана государственная система постоянного мониторинга рынка в большинстве отраслей экономики. Это предполагает государственная Стратегия по противодействию незаконному обороту промышленной продукции до 2025 года, об утверждении которой заявил в феврале премьер-министр Михаил Мишустин.

«Система “Честный знак” рассматривается как основа системы прослеживаемости легальной продукции на территории всего ЕАЭС. Такой мониторинг сможет обеспечивать органы власти адекватной и актуальной информацией о ситуации на рынке. Сейчас маркировка предоставляет легальным игрокам рынка возможность сразу доказать качество своего продукта и получить неоспоримое конкурентное преимущество, а потребителям — быть уверенными в качестве приобретаемых товаров», — считает, директор по защите легального оборота продукции ЦРПТ Максим Курганский.

Система «Честный знак» пользуется популярностью и у потребителя. По данным оператора маркировки ЦРПТ, число скачиваний приложения «Честный знак» превысило два миллиона. А воспользовались им для проверки легальности товаров больше 26 млн раз. С помощью приложения информация о контрафакте все чаще передается правоохранителям. Если за весь 2020 год через приложение было направлено в полицию 4960 заявлений, то только за первые два месяца 2021-го — уже 1380.

Впрочем, производители и ретейлеры едины во мнении: маркировка не панацея, а лишь один из инструментов борьбы. По мнению президента Ассоциации малоформатной торговли Владлена Максимова, при правильном подходе цифровая маркировка может стать конкурентным преимуществом легального бизнеса. «Но это не универсальный способ решения проблемы. Если не бороться с теневым сектором всеми доступными средствами, он найдет способ существовать, избегая системы маркировки, и продолжит давить на законопослушный ретейл, отбирая потребителей», — говорит он.

Другое приложение для отправки заявлений правоохранителям — «Патруль качества». Чтобы такие приложения действительно имели эффект, необходимо оперативно реагировать на обращения граждан. И здесь силовым и контрольно-надзорным органам есть над чем поработать (см. таблицу 1).

В 2020 году общественные организации запустили ряд проектов по информированию потребителей. Портал «Стоп нелегальный табак» от Ассоциации малоформатной торговли объединяет всех, кто заинтересован в решении проблемы нелегального табака. Ресурс информирует об ущербе, который наносит стране оборот нелегальных сигарет, о способах выявления и пресечения нелегальной торговли, а также сообщает последние новости о ходе борьбы с теневым рынком сигарет.

Общественное движение «Антидилер», которое уже несколько лет проводит рейды по борьбе с нелегальными сигаретами, запустило свое мобильное приложение. Горячую телефонную линию по противодействию контрафакту, которая к концу года будет доступна во всех регионах 24 часа в сутки, создала международная ассоциация «Антиконтрафакт».

Новые угрозы

Главным фактором риска эксперты единогласно называют 20-процентное повышение акцизов на табак с 1 января 2021 года, после которого ожидается, что средняя цена легальной пачки сигарет увеличится до 140 рублей. Такой рост акцизов объясняется желанием властей пополнить бюджет, из которого потрачено много средств в период пандемии. Глава Минфина Антон Силуанов рассчитывает получить от табачных акцизов дополнительно 70 млрд рублей.

Выгода спорная. Потери бюджета от распространения нелегального табака и уменьшения легального рынка превосходят суммы, которые планируют получить после роста акцизов. Неизбежный при этом рост цен на легальную продукцию подталкивает курящее население к приобретению нелегальных сигарет из желания сэкономить, что дает незаконному бизнесу дополнительный шанс.

Полиция показывает результаты

Борьба с нелегальным оборотом табака на внутреннем рынке входит в первую очередь в компетенцию МВД, особенно если речь идет о пресечении каналов поставок и крупных партиях. Именно полиция обладает полномочиями для возбуждения уголовных дел. Она же обеспечивает взаимодействие с Федеральной таможенной службой, Роспотребнадзором и Федеральной налоговой службой, обмениваясь с ними информацией для привлечения нарушителей к административной и уголовной ответственности. Это придает МВД одну из ключевых ролей в реализации мер по борьбе с оборотом нелегальных сигарет. 

Еще до старта нашего опроса региональных полицейских управлений можно было заметить серьезные изменения в работе МВД против нелегального оборота табака. По данным, которые мы получили, в 2020 году сотрудники МВД изъяли свыше 35 млн пачек нелегальных сигарет. Это значительно больше, чем в 2019 году, при том что тогда отсутствовали ограничения на проверки бизнеса, а табачные контрабандисты безнаказанно посылали в Россию фуру за фурой. 

Залогом успеха стало в первую очередь усиление активности органов внутренних дел: единственный новый инструмент в виде цифровой маркировки сигарет появился у правоохранителей лишь в середине прошлого года. Отметим, что именно вторая половина 2020 года оказалась наиболее «урожайной» с точки зрения перехваченных партий: на нее приходится порядка 50–70% изъятого нелегального табака.

Вместе с тем в работе МВД до сих пор заметны пробелы. Во-первых, отсутствие единых правил ведения статистики преступлений и правонарушений, связанных с оборотом нелегального табака. С этим мы столкнулись еще при подготовке предыдущего материала (см. «Бой с тенью: готово ли государство к взрывному росту рынка нелегальных сигарет», «Эксперт» № 40 за 2020 год). Часть регионов ответила, что такая статистика не ведется вообще, в других вместо количества единиц конфискованной продукции предоставили вес партий. Но в подавляющем большинстве случаев мы получили логичные ответы, которые позволяют делать обоснованные выводы. 

Вторая проблема тоже не нова — отсутствие должного уровня взаимодействия между разными ведомствами. В ответ на наш запрос в МВД о числе выявленных административных правонарушений в торговле табачными изделиями нам давали очень разные ответы: от информации о возбуждении десятков или сотен судебных дел до отказов со ссылкой на отсутствие полномочий в этом вопросе. В каждом регионе фактически есть своя схема взаимодействия между правоохранительными и контрольно-надзорными органами. 

Вот пример разного подхода к учету административных правонарушений, связанных с оборотом табака. В Краснодарском крае ГУ МВД сообщило о проведении 4700 проверочных мероприятий, в результате которых 2315 лиц привлекли к административной ответственности. А в Московской, Новосибирской, Тверской, Костромской областях и в ряде других регионов такой информацией вообще не располагают, обозначив это как зону ответственности другого ведомства. Характерно, что налаженное взаимодействие Роспотребнадзора и МВД отмечается почти во всех регионах, где изъято наибольшее количество нелегальных сигарет.

Еще одна проблема, которая остается актуальной, — оценка стоимости конфискованных нелегальных сигарет. В системе МВД не хватает специалистов для подсчета и оценки изъятого нелегального табака. Поэтому их могут оценить, как получится: обычно от 20 до 120 рублей за пачку. Например, 2,8 млн пачек нелегальных сигарет, изъятых в Брянской области, оценили в 96 млн рублей, а 89 тыс. пачек в Иркутской области — в 36 млн рублей: объем изъятого отличается в 31 раз, а стоимость — менее чем втрое. Такой разброс цен не встречается даже на рынке. 

Здесь на помощь правоохранителям должен прийти закон о введении единой минимальной цены на табачную продукцию, который дает внятный ориентир для оценки изъятых партий сигарет. С 1 апреля 2021 года, когда закон о единой минимальной цене на табачные изделия вступит в силу, проблема недооценки стоимости конфиската должна решиться. 

Несмотря на недостатки сложившейся системы, успехи полиции впечатляют. Не менее чем в десяти регионах изъяты крупные партии, насчитывающие более миллиона пачек нелегальных сигарет. Пресечена работа нескольких десятков подпольных производств контрафактного табака, перекрыты каналы постоянных поставок, работавшие в течение нескольких лет.

В части уголовных дел, связанных с нелегальным табаком, 2020 год стал рекордным, превзойдя показатели 2019 года на 50%. В среднем в регионах, где изымали крупные партии нелегальных сигарет, возбуждалось пять-десять, а кое-где даже до двадцати уголовных дел. Обычно по таким делам проходят сотни тысяч изъятых пачек. Возбудить уголовное дело против табачных контрабандистов или торговцев нелегальным товаром сегодня весьма непросто: полиции необходимо доказать факт сбыта этой продукции. Норма, которая позволила бы привлекать к ответственности только за хранение крупной партии нелегальных сигарет, сегодня отсутствует. 

Замначальника 9-го отдела ГУ МВД по г. Москве Александр Голунов недавно рассказал, что по итогам серии из 50 мероприятий, проведенных только их управлением, удалось довести до суда лишь пять уголовных дел. Однако это не помешало столице встать на передовые позиции в деле борьбы с нелегальным табаком (см. таблицу 2). В ГУ МВД по городу нам сообщили, что за 2020 год в столице было изъято свыше четырех миллионов пачек нелегальных сигарет, заведено 732 административных дела, 49 уголовных дел, а к ответственности за нарушение закона привлекли 9550 граждан. 

Второе место по активности занимает полиция Краснодарского края, где за 2020 год подготовлено 4700 протоколов об административных правонарушениях в отношении 2315 лиц. Отличный результат показала полиция Башкортостана, где в течение года провели 1800 мероприятий по противодействию торговле нелегальными сигаретами. Активную работу ведут полицейские Челябинска, которые 826 раз выходили на проверки. Наилучший показатель по возбуждению административных дел и их доведению до суда у ГУ МВД по Пензенской области: из 166 возбужденных дел 162 приняты к рассмотрению судом. Несмотря на сохраняющиеся проблемы во взаимодействии с Роспотребнадзором, заметна все большая вовлеченность полиции в борьбу с административными правонарушениями. Это верный знак того, что совместная работа все же налаживается. 

В 2021 году, несмотря на активизацию контрабандистов и продавцов нелегальных сигарет, на стороне МВД будут положительные изменения в законодательстве, цифровые инструменты и общественная поддержка. Есть надежда, что успешную борьбу с теневым рынком сигарет удастся вывести на новый уровень.

Но для этого необходимо решать наболевшие внутренние вопросы: окончательно оформить борьбу с нелегальным табаком в качестве одного из приоритетов работы МВД и ввести единые нормативы и методологию подсчета изъятого товара. Крайне важно четко определить порядок взаимодействия между правоохранительными и контрольными ведомствами. Возможно, эта работа запланирована в рамках реализации недавно принятой Стратегии по борьбе с контрафактом, но план мероприятия пока не был обнародован. 

Результаты работы Федеральной таможенной службы в 2020 году также говорят об активизации работы по этому направлению. За год таможенники самостоятельно или вместе с другими ведомствами конфисковали более 14,3 млн пачек табачных изделий и более 52 тонн табака общей стоимостью более 993 млн рублей. В 2020 году таможенные органы возбудили 89 уголовных дел, увеличив вдвое прошлогодний показатель, и 2933 дела об административных правонарушениях.

Закон на пути нелегального транзита

Власти планируют противостоять нелегальному табаку  с помощью совершенствования законодательства и принятия давно ожидаемых ограничений. В первую очередь это введенное в прошлом году ограничение на перемещение физическими лицами немаркированных сигарет по территории России. С 1 января 2021 года для личного пользования можно перемещать немаркированную акцизными (специальными) марками табачную продукцию в объеме не более 200 сигарет (10 пачек), или 50 сигар (сигарилл), или 250 граммов табака на совершеннолетнего. Ограничение касается в том числе продукции из государств ЕАЭС. 

Инициатива долгожданная, отмечают и силовики, и эксперты: раньше «личным пользованием» контрабандисты могли оправдать какое угодно количество блоков сигарет, что осложняло привлечение их к ответственности, если не был доказан факт сбыта товара.

В конце прошлого года Госдума также приняла закон о единой минимальной цене на табачную продукцию (ЕМЦ). ЕМЦ будет рассчитываться по минимальной ставке акциза на пачку, ставке налога на добавленную стоимость с применением коэффициента. В соответствии с указанным в законе механизмом расчета в этом году цена самой дешевой пачки легальных сигарет составит 108 рублей. Закон вступает в силу с 1 апреля 2021 года, при этом допускается продажа ранее произведенных или ввезенных сигарет ниже установленной минимальной цены до 1 июля. 

«Единая минимальная цена станет маркером качества и соблюдения закона как для потребителей, так и для правоохранительных органов. Если цена пачки сигарет ниже допустимой — значит, это контрафакт или контрабанда. Более того, благодаря минимальной цене появится возможность точно оценить ущерб, который нарушитель причинил государству», — рассуждает первый заместитель председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам Сергей Катасонов.

Сейчас обсуждается еще целый ряд законодательных изменений, которые помогут бороться с нелегальным оборотом табака.

Например, в России пока отсутствует ответственность за незаконное перемещение табачной продукции через государственную границу РФ с членами ЕАЭС. Сейчас такой нормы нет, хотя именно здесь кроется основная проблема.

В список законодательных проблем для решения попали и крайне низкие штрафы за оборот немаркированной табачной продукции. Сейчас это всего четыре-пять тысяч рублей для физических лиц и 10–15 тысяч рублей для должностных лиц. Авторы законопроекта предлагают существенно увеличить штрафы, а также предусмотреть обязательное уничтожение изъятой нелегальной табачной продукции — сейчас об этом в законе вообще ничего не сказано.

По-прежнему не решена проблема «прерванного транзита», или «ложного экспорта» (см. «Пресекай и обогащайся», «Эксперт» № 6 за 2021 год), когда по документам сигареты едут, например, из Белоруссии в Афганистан транзитом через Россию. Фактически движение этого груза по стране никто не отслеживает. В итоге он оседает где-то в российских регионах, а процедура «таможенного транзита» завершается фиктивно. Или по документам груз едет из Белоруссии в Казахстан, с обеими странами мы не имеем таможенных границ, поэтому груз вообще свободно перемещается по стране.

Российский Минфин направил в Евразийскую экономическую комиссию проект решения для урегулирования проблемы «ложного экспорта». Проблему обсуждают на межгосударственном уровне, но осторожно, и о реакции других стран ЕАЭС на документ пока ничего не известно.

В целом решение проблемы таково: требуется ввести контроль за грузоперевозками подакцизных товаров на территории всего союза. Но тема сложная, так как потребует согласия всех стран ЕАЭС, при том что более половины нелегального табака поступает в Россию именно от наших соседей. 

Переполненные склады 

Об отсутствии нормы об обязательном уничтожении изъятых нелегальных сигарет говорилось уже не раз. Склады Росимущества забиты конфискатом, их содержание требует заметных расходов, а для хранения табачной продукции даже в статусе «вещественных доказательств» у МВД, Роспотребнадзора и таможни часто нет доступной площади. 

Непонятен пока и механизм реализации инициативы об обязательном уничтожении конфискованной продукции. Сейчас мусорные полигоны нередко отказывают МВД в транспортировке и сжигании конфискованного табака. Каким образом будет налажено это взаимодействие — большой вопрос. Все эти проблемы могут привести к тому, что правоохранители не смогут изымать явную контрабанду и контрафакт, потому что мест для хранения изъятого табака просто не хватит.

Ощущается и нехватка кадров, рассказали недавно на круглом столе, посвященном вопросам противодействия нелегальному рынку сигарет, представители силовых и надзорных ведомств. Нет специалистов как по оценке изъятой продукции, так и экспертов по оценке оборудования, используемого для нелегального производства табачной продукции.

Еще одна проблема: за превышение объема немаркированных сигарет, перемещаемых по России физическими лицами, пока не предусмотрено наказание в КоАП, равно как нет наказания и за хранение любого объема нелегальных сигарет. Не приняты пока и нормы об обязательной регистрации основного технологического оборудования для производства табачной продукции, позволяющие контролировать местоположение и использование оборудования и минимизировать производство нелегальной продукции внутри страны.

Кроме того, понадобится время, чтобы судебная практика стала гораздо менее терпимой к табачной контрабанде и производству контрафакта.

«Для борьбы с нелегальными сигаретами необходимо вести сбалансированную акцизную политику, чтобы не допускать резкого роста цен на легальную продукцию и последующего всплеска спроса на нелегальный товар. При этом нужно совершенствовать контроль за рынком нелегальной табачной продукции и создавать нормативную базу для эффективной работы правоохранителей и контролирующих органов. Комплексный подход для сокращения теневого оборота невозможен и без решения проблемы трансграничного перемещения нелегальных сигарет из стран ЕАЭС», — говорит Василий Груздев, директор по работе с органами государственной власти «JTI Россия».

Проблема нелегальных сигарет уже давно стала глобальной, но универсального средства для ее решения пока найти не удалось. В целом основной критерий успеха в борьбе с нелегальным табаком — системное внимание государства к проблеме и выработка эффективных законодательных и правоприменительных решений.