Почему Соединенные Штаты Европы — несбыточная мечта?

Жак Сапир
профессор экономики Высшей школы социальных наук (Париж), доцент МГУ им. М. В. Ломоносова, иностранный член РАН
29 ноября 2021, 00:00

На респектабельном российском экономическом интернет-ресурсе «Эконс», созданном Банком России в 2019 году, появилось любопытное эссе Павла Пикулева «Шесть “почему” о Соединенных Штатах Европы»**. В статье автор поет хвалу Европейскому союзу, считая, что тот продвигается по пути федерализации. Аргументы г-на Пикулева интересны, но, вероятно, немного наивны, чтобы быть убедительными. Однако они, безусловно, достойны тщательного разбора.

Прежде всего, автор утверждает, что антикризисный план, разработанный ЕС в ответ на кризис COVID-19, станет гигантским шагом вперед для европейской интеграции. Так ли это в действительности?

Вопрос, который впервые возник в начале марта 2020 года, заключался в том, как страны ЕС собираются финансировать меры противодействия пандемии. В начале апреля 2020 года Еврогруппа, объединяющая страны еврозоны, приняла пакет стимулов в размере 540 млрд евро для покрытия текущих расходов. В мае 2020 года Берлин и Париж предложили еще один пакет на сумму 500 млрд евро. Однако эта инициатива вызвала бурную реакцию со стороны, как их прозвали в Европе, «группы прижимистых» — Австрии, Нидерландов, Швеции и Дании, которые отвергли франко-германское предложение, не предложив при этом консолидированной альтернативы: все они представили совершенно разные предложения.

В конечном счете в июле прошлого года был принят, а в ноябре утвержден пакет стимулирующих мер под названием «Следующее поколение ЕС» (Next Generation EU) на общую сумму 750 млрд евро, не считая 15 млрд евро, которые предусмотрено распределить на конкретные программы поддержки в рамках долгосрочного бюджета на период 2021‒2027 годов. План также предусматривает программу рыночных заимствований на 750 млрд евро, которые пополнят европейский бюджет. Это то, что Пикулев считает прорывом. Из этой суммы рыночных привлечений две трети будут распределены  через европейский бюджет странам ЕС, которые больше всего пострадали от COVID-19. Этот маневр соответствовал первоначальному замыслу Парижа и Берлина.

Чтобы извлечь из этого выгоду, они должны будут представить план инвестиций и реформ, который должен быть совместим с политическими приоритетами Европейской комиссии, а именно с климатическим аккордом Green Deal и экологическими программами. Из этой суммы 250 млрд евро будут зарезервированы для предоставления кредитов Италии, Испании и Польше.

Часть пакета под названием «Облегчение восстановления и устойчивость» (Ease of Recovery and Resilience) является краеугольным камнем Next Generation EU. Здесь предусмотрено выделение 672,5 млрд евро в виде кредитов и грантов для поддержки реформ и инвестиций, осуществляемых странами ЕС. «Прорыв» в эволюции традиционной политики ЕС, если таковой вообще имеется, на самом деле ограничен. Этому есть три причины.

Во-первых, все перечисленные суммы скромны по сравнению с пакетами стимулирующих мер Соединенных Штатов. Во-вторых, если ЕС не найдет необходимых ресурсов для погашения кредитов, что представляется весьма вероятным сценарием, поскольку соглашение по этому вопросу кажется трудным, страны ЕС погасят эти долги самостоятельно, за счет бюджетных ресурсов своих стран. В-третьих, соглашение от июня 2020 года действительно предусматривает, что никаких мер по предусмотренным кредитам не последует. «Прижимистые» страны решительно выступают против этого. Все эти важные детали отсутствуют в работе Пикулева. Поэтому — да, можно сказать, что ЕС отреагировал на коронакризис, это правда. Но считать эту реакцию качественным скачком в направлении федерализма неверно.

Далее автор проводит смелую параллель между рождением Соединенных Штатов, знаменитым «моментом Гамильтона» конца XVIII века, и планом Next Generation EU. Однако это дерзкое сравнение игнорирует различия между развитием ЕС и процессом формирования США. Последним самим ходом истории было предназначено быстро превратиться в истинно федеральную структуру. И это случилось, что важно отметить, не без сопротивления: в Америке разразилась Гражданская война. Вряд ли это то будущее, которого Пикулев желает европейцам.

ЕС, со своей стороны, пошел по другому пути, позиционируя себя как «регулирующее государство». Под этим подразумевается государство или группа государств, которые ограничивают свое вмешательство в жизнь общества разработкой и применением законов и нормативных актов. Это понятие обеспечило полезную основу для концептуализации характера ЕС и его роли в разработке политики. Хотя условия европейской интеграции изменились с 1990-х годов, когда был сформулирован этот подход, ЕС остался верен концепции регулирующего государства, которое воплощает в себе приоритет косвенных методов управления экономикой. Он и не может действовать по-другому, потому что различия в экономической культуре между государствами, которые ее составляют, слишком велики.

Таким образом, выбор модели регулирующего государства является не столько результатом идеологического консенсуса, который может измениться с течением времени, сколько наименьшим общим знаменателем между государствами-членами. Последние по-прежнему очень обеспокоены своим национальным суверенитетом, и не только в странах Вышеградской группы. Даже в странах «родового ядра» ЕС среди населения нет консенсуса в отношении движения к федеральной системе, что показал референдум 2005 года.

Затем Пикулев отвлекается, чтобы процитировать Валери Жискар Д'Эстена, который был президентом Франции в 1974‒1981 годах, и Гельмута Шмидта, канцлера Германии, находившегося у власти в то же время. Обе цитаты напоминают о травме двух мировых войн. Но трактовка автора, как представляется, не совсем верна. Память о войне 1914‒1918 годов нельзя сравнивать с памятью о войне 1939‒1945 годов. То, что разделяет эти две войны в коллективной памяти, имеет название: нацизм.

Безусловно, план Маршалла после 1945 года и франко-германское примирение, инициированное генералом де Голлем в начале 1960-х, многое сделали для стабильности Западной Европы. Но между странами сохраняются глубокие различия. Достаточно посмотреть, сколь различной была реакция стран на кризис COVID-19, чтобы понять это. Блок «латинских» стран — Франция, Италия, Испания и Португалия — имеет гораздо более высокий уровень вакцинации, чем «германские» страны — Германия, Австрия или Нидерланды. Реакция населения на меры правительств по купированию и борьбе с пандемией тоже очень различна. В движении против вакцинации и против вакцинных паспортов в Германии, Нидерландах и Австрии было и остается насилие, которого не было в «латинских» странах.

На самом деле внутри Евросоюза никто не сомневается в том, что его модель исчерпана. Но никто не видит очертаний новой модели. Пикулев, возможно, именно потому, что он не погружен в дебаты внутри ЕС и о ЕС, глубоко недооценивает разочарование, которое вызывает Евросоюз сегодня.

Затем Пикулев обсуждает денежно-кредитную проблему, евро и роль Европейского центрального банка. И здесь он снова проявляет определенную наивность. Евро вызвал серьезные дисбалансы внутри ЕС до такой степени, что его можно назвать злейшим врагом ЕС.

Эти дисбалансы были оценены в нескольких исследованиях, в частности в Докладе о внешнеэкономическом секторе, проведенном МВФ по данным за период с 2015 по 2020 год. Все исследования приходят к выводу о занижении (для Германии и Нидерландов) и завышении (для других стран валютного союза) обменного курса евро относительно фундаментально оправданного уровня. В случае распада еврозоны можно предположить, что новые валютные паритеты установятся через несколько месяцев примерно на уровне фундаментальных обменных курсов, оцененных МВФ. Для французской экономики, например, евро слишком «тяжел», переоценка может составить от 26 до 43%. Понятно, что диспропорции такой величины невозможно нивелировать налоговыми инструментами. Слишком крепкую для своих фундаменталий валюту вынуждены терпеть не только Франция, но и Италия, Испания, Португалия и Греция.

ЕС остался верен концепции регулирующего государства, которое воплощает в себе приоритет косвенных методов управления экономикой. И это оправданно: различия в экономической культуре между его членами слишком велики

Пикулев, без сомнения, возразил бы нам, что действия ЕЦБ после кризиса COVID-19 были верными и идут в нужном направлении. Действие Пакта стабильности было приостановлено до декабря 2022 года. Программа выкупа акций ЕЦБ, известная как Программа экстренных закупок в период пандемии (Pandemy Emergency Purchasing Programm, PEPP), продемонстрировала способность ЕЦБ приспосабливаться. Но здесь необходимо вспомнить документы, которые регулируют деятельность ЕЦБ и Европейской системы центральных банков. Если мы будем следовать букве Договора о функционировании Европейского союза (TFEU), ЕЦБ должен действовать только в пределах полномочий, предоставленных ему государствами-членами в учредительных договорах ЕС, в частности в статье 127 TFEU, и только для достижения целей этих договоров.

Важным моментом, который ограничивает интерпретации, является то, что ЕЦБ может поддерживать только общую экономическую политику «без ущерба для цели стабильности цен», эта вторичная цель иерархически подчинена цели поддержания стабильности цен и обеспечения того, чтобы не вспыхнула инфляция. ЕЦБ может поддерживать общую экономическую политику Союза только в том случае, если это не подрывает или не противоречит цели поддержания ценовой стабильности. Кроме того, предполагается, что ЕЦБ не обладает достаточной компетенцией для самостоятельной выработки макроэкономической политики.

Таким образом, поддержка ЕЦБ общей экономической политики Евросоюза может быть оказана только в соответствии с его основными задачами. Поэтому он должен поддерживать общую экономическую политику, чтобы выполнять миссию по определению и осуществлению денежно-кредитной политики. ЕЦБ и национальным банкам запрещено предоставлять овердрафты или любые другие виды кредитных средств в пользу государственных органов и органов ЕС и государств-членов. Им также запрещено приобретать государственные ценные бумаги непосредственно у эмитентов.

Госпожа Кристин Лагард, нынешний президент ЕЦБ, которая сыграла важную роль в реагировании этого учреждения на кризис в области здравоохранения, сейчас подвергается резким нападкам немецкой прессы. Политика ЕЦБ по поддержанию низких процентных ставок — для стимулирования экономики — традиционно рассматривается в Германии, где инфляция в декабре может достичь 6%, как причина «разорения» вкладчиков.

Как мы видим, разрывы между документированным видением реальности и романтической картиной, нарисованной Пикулевым в его статье, значительны. Мы можем пожалеть об этом. Но реальность остается реальностью, и «факты упрямы», как писал более века назад некий В. И. Ульянов. Поэтому маловероятно, что ЕС пойдет по пути федерализации. Это могло произойти только ценой гигантского кризиса, который столкнул бы страны друг с другом по образцу Гражданской войны в Америке середины XIX века. Но нынешний компромисс тоже ведет к кризису, как мы видели на примере миграционного кризиса между Польшей и Беларусью. Действительно, ЕС, похоже, не сможет избежать серьезных проблем в ближайшие годы.