На традиционном расширенном заседании правительства в начале августа по итогам первого полугодия президент подверг жесткой критике работу правительства по разработке государственных программ и неисполнение акимами бюджета. Однако предполагаемые меры по устранению этих пробелов традиционны и малоэффективны, поскольку направлены на решение второстепенных задач. Бюджетная дисциплина

Одной из главных тем заседания была проблема исполнения бюджета. В частности, по данным министра финансов Армана Дунаева, в областях за первое полугодие не освоено более 50 млрд тенге, что на 35% больше показателя аналогичного периода прошлого года. "Для сравнения скажу, что названная сумма свободных остатков равна объему бюджета такого региона, как Атырауская область", - подчеркнул г-н Дунаев.

Следует заметить, что проблема исполнения бюджета есть и в министерствах, которые за семь месяцев текущего года не освоили 47 млрд тенге.

Президент Нурсултан Назарбаев выразил удивление тем, что, не освоив выделенные из республиканского бюджета целевые трансферты, акимы просят выделить дополнительные средства. "Поэтому акимам регионов надо перестать обивать пороги в Астане и засылать письма, а реально работать на местах: расширять налогооблагаемую базу, улучшать администрирование, эффективно осваивать выделенные средства", - отметил г-н Назарбаев.

Помимо этого, глава государства обратил внимание на нецелевое использование бюджетных средств. В частности, он указал на то, что вместо направления имеющихся финансовых ресурсов на такие приоритетные сферы, как здравоохранение и образование, акимы заняты строительством "имиджевых" объектов - стадионов, дворцов культуры, банных комплексов и т.д.

Между тем представляется, что проблема неисполнения бюджета сохранится и в будущем, так как связана она не только с нежеланием и неумением акимов распоряжаться выделенными средствами. Одной из главных причин является существующий график прохождения всех стадий формирования бюджета. Так, в сентябре правительство занимается разработкой бюджета и в декабре он утверждается в парламенте страны. Следовательно, пока дело доходит до конкретных бюджетных программ на областном и районном уровнях, теряется очень много времени, поскольку в соответствии с законом "О тендерах и госзакупках" акимы не имеют права производить затраты до утверждения своего бюджета. В итоге такой нестыковки, как правило, в первом квартале практически не производятся бюджетные расходы.

Определенным решением проблемы могло бы стать наделение акимов в рамках долгосрочных государственных программ правом проводить госзакупки в первом квартале без утверждения бюджета. Другой мерой может стать смещение начала финансового года с 1 января на 1 апреля, когда подведены окончательные итоги прошедшего года и четко видны все показатели, или на 1 сентября, когда выполнены основные сельскохозяйственные работы.

Особое внимание президент уделил различного рода государственным программам. "Наряду с поручениями по разработке индустриально-инновационной политики и реформированию естественных монополий мною 14 месяцев назад новому правительству были поставлены задачи в области развития социальной инфраструктуры нашей страны - систем образования, здравоохранения, социального обеспечения и жилья. Из всех этих программ пока принята только жилищная", - сказал Нурсултан Назарбаев.

Так, программу дальнейших реформ в сфере социального обеспечения правительство предполагает принять только в четвертом квартале этого года, хотя проект был готов уже в начале марта. Практически такая же ситуация с программой реформы образования, проект которой правительство одобрило в феврале этого года. Критике подверглась также работа над программой по реформе здравоохранения, легализации теневой экономики, по социальному пакету для госслужащих.

Детально глава государства коснулся концепции электронного правительства, которая была утверждена в июне, хотя проект ее подготовили еще в начале апреля. "Еще раз хочу подчеркнуть, что эта задача является приоритетной и речь не идет просто об автоматизации нынешних функций чиновников. Речь идет о глубокой перестройке всей работы аппарата для повышения качества государственных услуг и облегчения взаимодействия населения и предприятий с властью. Всю концепцию административной реформы и разделения функций между разными уровнями власти надо строить, исходя из задачи построения электронного правительства", - отметил Нурсултан Назарбаев.

Обратив внимание на то, что структурные реформы готовятся слишком долго, президент поручил правительству доработать все обозначенные проекты программ до 1 октября этого года, а к 1 декабря уже внести соответствующие законопроекты и учесть необходимые расходы в бюджете на 2005 год.

Дав поручения правительству и акимам, президент подчеркнул, что результаты работы будут рассматриваться в конце года и "спрос со всех будет конкретный". Более того, глава государства намерен ежемесячно контролировать ход работы. "В связи с вялой работой правительства и акимов я буду вынужден заслушивать ежемесячно ход выполнения принятых важнейших программ по специальному графику. Хочу знать, кто конкретно проваливает дела", - указал Нурсултан Назарбаев.

При такой постановке вопроса основная масса проектов к 1 октября, естественно, будет доработана. Это несомненно. Сомнения вызывает качество этих программ. Очевидно, что если ведомства однажды уже не справились с подготовкой программ к определенной дате, то установление дополнительного, но крайне жесткого срока вряд ли им поможет.

К примеру, не так давно премьер-министр Даниал Ахметов дал своему правительству три дня на доработку плана мероприятий по реализации принятой программы жилищного строительства. По прошествии отпущенного премьером срока ответственные министерства представили переработанный план, но серьезных изменений там не оказалось, за исключением "сырого" раздела о мерах по развитию строительной индустрии. Поразительно, но этот вариант плана был принят.

Подобная практика ведет к тому, что работа ведомств носит формальный характер, и они даже больше, чем в советское время, заинтересованы не в решении конкретных задач, а в своевременном рапорте вышестоящему начальству. Поэтому не исключено, что чиновники подойдут к решению поставленных президентом задач традиционно. Во многом такое поведение связано с отсутствием научно-методического обеспечения государственных программ, отсутствуют конкретные методики их составления, причем как в республиканском, так и в региональном масштабах. В настоящий момент в республике существует только одна устаревшая методика по разработке национальных программ, которую подготовило Министерство экономики в начале 90-х годов.

А вот в Китае, например, прежде чем запустить реформу сельского хозяйства, в течение 10 лет велась работа специализированных научных институтов, специальных рабочих групп, проводились дискуссии с участием иностранных специалистов по выработке стратегии развития аграрного сектора.

Показательна в данном случае Стратегия индустриально-инновационного развития (СИИР), которой президент подробно коснулся в ходе заседания. "Уже сейчас видно, что отсутствует эффективная координация деятельности институтов развития. Как проекты Банка развития связаны с проектами Инвестиционного фонда? Надо четко понимать, что создание конкурентоспособных производств требует согласованной политики", - подчеркнул Нурсултан Назарбаев.

Кроме того, региональная координация также остается слабой. К примеру, области приняли свои индустриальные программы, но конкретного механизма их взаимодействия с институтами развития - основными проводниками СИИР - нет.

Глава государства заметил, что в регионах не был проведен анализ проектных предложений, в результате чего в Министерство индустрии и торговли поступает масса проектов, не отвечающих целям индустриально-инновационного развития.

"Сегодня институты развития, прошедшие первый этап становления и поиска своей ниши, проводят отбор проектов и сталкиваются с рядом системных проблем, и в первую очередь с отсутствием должного технико-экономического обоснования и проектно-сметной документации. Все это могло бы решаться в регионах. Нужно просто организовать эту работу на качественном уровне. Для акимов эта задача вполне под силу", - считает президент.

Маловероятно, что акимам "под силу" указанные задачи, поскольку даже на уровне министерств ощущается острый недостаток специалистов, способных разрабатывать национальные отраслевые программы, а по регионам ситуация еще хуже.

Представляется, что проблема реализации СИИР, как и других правительственных программ, лежит не столько в плоскости понимания акимами их сути, сколько в недостатках самих программ и стратегий, в их низком качестве, что является результатом отсутствия научно-методического обеспечения разработки программ.

Наши программы, в частности, не увязаны с мировыми тенденциями. Ярким примером является проект строительства алюминиевого завода. Вместо интеграции казахстанских производителей с российскими концернами и создания транснациональной корпорации, которая позволила бы Казахстану совместно с Россией войти в мировую тройку лидеров, планируется сделать полный цикл собственного производства в республике. Данный проект имеет поддержку в правительстве, но есть серьезные сомнения в том, что этот проект будет конкурентоспособен из-за ценового фактора и малой емкости внутреннего рынка.

Кроме того, в отличие от плановой экономики, где источники финансирования конкретной программы известны, в современных условиях правительство не может полностью финансировать все программы. Нужно привлекать инвестиции. Но если нормативно-правовая база госпрограмм еще как-то прописывается, то вопросы ресурсного обеспечения и конкретный механизм привлечения инвестиций в программах, как правило, не проработаны.

Исследования казахстанских правительственных программ, проведенные западной консалтинговой компанией, показывают, что практически все программы не стыкуются друг с другом по ряду основных параметров. Так, проекты в рамках Стратегии индустриально-инновационного развития не соотносятся с ранее принятой Стратегией топливно-энергетического комплекса.

В этих условиях очевидна необходимость кардинального пересмотра методов разработки государственных программ. Прежде всего следует придать значимую роль научно-методической работе.