Выступая перед новым составом нижней палаты парламента, Нурсултан Назарбаев обозначил приоритеты в социальной политике государства на ближайшие пять лет.
Во-первых, будут решены социально значимые, но локальные задачи. Осуществлен переход на бесплатное лекарственное обеспечение детей от одного до пяти лет, а также женщин и подростков, находящихся на диспансерном учете, беременных женщин. Введен ежегодный бесплатный медицинский профосмотр для взрослого населения страны. Установлено с 2006 года ежемесячное пособие на детей до 18 лет из малообеспеченных семей. С 2007 года возвращены государственные пособия по уходу за ребенком до одного года, повышены пособия инвалидам всех категорий и введены специальные государственные пособия труженикам тыла.
Во-вторых, глава государства выдвинул две инициативы, которые приведут к кардинальным изменениям в сложившейся системе социальной поддержки населения. Прежде всего это касается изменения принципов расчета социальных пособий и принятия прожиточного минимума в качестве основного базового социального индикатора, поскольку, как заявил президент, "в настоящее время все размеры социальных выплат исчисляются из месячного расчетного показателя (МРП), который реально не отражает минимальный социально необходимый уровень жизненных услуг и благ". Еще одной концептуальной новацией является введение с 2006 года всеобщей ежемесячной выплаты всем пенсионерам, независимо от стажа работы, заработка и размера пенсии, так называемой базовой пенсии, которая будет назначаться дополнительно, сверх существующей.
Исходя из возможностей
По поводу изменения расчета социальных показателей: черты бедности, продовольственной корзины, прожиточного минимума, депутаты нижней палаты парламента прошлого созыва неоднократно выступали, писали обращения на имя президента и премьера. Этот вопрос был одним из основных во время предвыборной компании в программах чуть не всех партий.
"МРП не несет никакого социального смысла. Это штрафы можно считать, а не социальные выплаты. Каждый здравомыслящий человек скажет, что не могут социальные выплаты быть меньше прожиточного минимума, - говорит бывший вице-министр труда Казахстана, президент фонда "Социальная защита" Людмила Жуланова. - Надо пересмотреть методику расчета прожиточного минимума".
В настоящее время согласно закону "О прожиточном минимуме" от 1998 года, прожиточный минимум равен по стоимости минимальной потребительской корзине. Величина прожиточного минимума рассчитывается ежеквартально исходя из стоимости минимальной продовольственной корзины, увеличенной на фиксированную долю расходов на минимально необходимые непродовольственные товары и услуги.
Минимальный продовольственный набор был разработан Институтом питания Академии наук Казахстана. В перечень входит 21 наименование продуктов (хлеб пшеничный, ржано-пшеничный, мука пшеничная, крупа рисовая (или другие виды круп), макароны, картофель, капуста, лук репчатый, морковь, яблоки, говядина, рыба, молоко, масло сливочное, яйца, сахар, масло растительное, чай, соль, специи), энергетический эквивалент которых составляет 2172 килокалорий в день. Содержимое непродовольственной корзины складывается из оплаты коммунальных услуг, использования транспорта, покупки одежды, обуви, лекарств, средств гигиены. Размер минимальной потребительской корзины, а, следовательно, и прожиточного минимума в третьем квартале 2004 году, по данным Министерства труда и социальной защиты и Агентства по статистике, в среднем по стране составлял 5376 тенге. При этом минимальная заработная плата в 2004 году - 6600 тенге.
Согласно применяемой сегодня методике расчета прожиточный минимум состоит на 70% из продовольственной корзины и лишь на 30% из непродовольственной. Почему непродовольственная корзина составляет лишь 30%, аргументировано не может объяснить никто. Наиболее распространенное объяснение - "таковы были возможности правительства". Причем этот показатель носит вообще условный характер, поскольку высчитывается как производное от общей стоимости продуктов, входящих в продовольственную корзину, а не на основании реальной стоимости, допустим, коммунальных услуг.
Людмила Жуланова говорит: "Если проанализировать фактические расходы населения, то картина открывается совсем иная. Фактически в истекшем году население потратило из семейного бюджета на продовольственные товары в среднем 50,2%, на непродовольственные товары и платные услуги - 49,8%. В 1997 году, когда разрабатывался закон о прожиточном минимуме, это соотношение составляло 56 и 44%. То есть прослеживается явная тенденция роста непродовольственных расходов в структуре расходов домашних хозяйств в Казахстане".
По данным Агентства по статистике за 9 месяцев текущего года, прожиточный минимум варьируется по регионам от 4770 тенге (Южно-Казахстанская область) до 7256 тенге (Мангистауская область). В зависимости от климатических, экономических условий региона, изменяется и структура соотношения продовольственной и непродовольственной составляющих потребительской корзины. В одних регионах соотношение может быть 40 на 60, в других - 57/43.
Известно это и в правительстве. Так, в Программе по снижению бедности в РК на 2003-2005 годы, утвержденной кабинетом министров, говорится: "Фактическое соотношение потребительских расходов в прожиточном минимуме на продовольственные и непродовольственные товары в 2001 году составило 56,3/43,7. Потребительская корзина не полностью отражает затраты на коммунальные услуги и транспорт, которые составляют значительную часть расходов бюджета малоимущих".
"Непродовольственная часть прожиточного минимума должна иметь региональную дифференциацию потребностей в предметах верхней одежды, обуви, оплаты топлива и жилищно-коммунальных услуг, что продиктовано различиями природно-климатических условий. Сегодня эти различия между отдельными регионами достигают порой более 60%, как, например, между Атырауской и Южно-Казахстанской областями", - считает Людмила Жуланова.
Как считать бедность
Выступая в парламенте, Нурсултан Назарбаев заявил, что, начиная с 2006 года "все размеры социальных выплат необходимо рассчитывать на основе базового социального индикатора - прожиточного минимума, усовершенствовав методологию его расчета".
Однако именно методология расчета и остается пока "терра инкогнита". По словам министра труда и социальной защиты населения Гульжан Карагусовой, Программа углубления социальных реформ и порядок исчисления прожиточного минимума еще не утвержден правительством. "Постоянно упоминаемую программу пока никому не показывают - даже парламенту, хотя она должна обсуждаться, корректироваться", - считает депутат мажилиса Шаймерден Уразалинов. Он убежден, что планируемая правительством методика расчета прожиточного минимума должна быть внятно прописана и являться предметом детального обсуждения до утверждения программы.
Даже если взять за основу мировой опыт, то структура прожиточного минимума, рекомендуемая специалистами Программ развития ООН, должна состоять на 50-55% из стоимости продовольственной корзины. Кроме того, прожиточный минимум, по определению ПРООН, "представляет собой минимальный денежный доход, обеспечивающий человеку удовлетворение минимальных потребностей на уровне, принятом обществом на данном этапе развития". А значит, в него должны быть включены расходы на обучение, здравоохранение, поскольку эти сферы давно коммерциализировались. По мнению специалистов, следует пересмотреть состав продовольственной корзины с учетом содержания необходимого набора витаминов, на основе сбалансированного питания. При этом минимальный набор продуктов расширится до 40 наименований. "Стоимость потребительской корзины необходимо увеличить в 2-3 раза, причем в ближайшей перспективе. Как мы видим на примере России, где прожиточный минимум составляет около 2800 рублей, а с января 2005 года станет 2880, и это не выглядит чем-то нереальным", - убеждена Людмила Жуланова.
Такого же мнения придерживаются многие депутаты парламента, представители НПО, которые считают, что эта цифра больше соответствует действительности.
Если же взять данные ПРООН, то люди считаются бедными, "если их потребление или доход находится меньше определенного минимального уровня, необходимого для удовлетворения основных нужд". В мире таковыми считаются граждане, имеющие доход менее одного доллара в день. А по заявлению Юрия Шокаманова, первого заместителя председателя Агентства по статистике РК, по паритету покупательной способности для Казахстана это будет четыре доллара в день. Соответственно, 120 долларов в месяц, что почти втрое больше официального прожиточного минимума.
Как считает депутат Шаймерден Уразалинов, надо установить реальный прожиточный минимум, и социальная политика должна строиться на приближении к этому показателю в минимально короткие сроки. "Открыто и честно надо говорить, что реальный прожиточный минимум такой-то, но экономическая ситуация в стране не позволяет сразу обеспечить его всем малоимущим. Ведь все социальные пособия - минимальные пенсии, зарплаты, пособия инвалидам должны быть не меньше прожиточного минимума. Поэтапно надо достигать такого соотношения, а не наоборот, исходя из возможностей государства высчитывать прожиточный минимум", - считает мажилисмен.
ПРООН для более объективной картины бедности использует показатель "минимальный потребительский бюджет", равный удвоенному прожиточному минимуму, как обеспечивающий "восстановительный уровень потребления".
По данным Агентства РК по статистике за 2002 год, людей, имеющих доход ниже удвоенного прожиточного минимума, то есть бедных, по меркам ООН, было около 71%. Однако в Казахстане используется сравнение просто с прожиточным минимумом. На 2002 год таковых граждан набралось около 24%. На сегодня доход ниже прожиточного минимума имеют 19,8% населения.
Переступить черту
До сих пор прожиточный минимум как таковой не использовался в расчетах для выплат социальных и специальных пособий. Большее значение имеет производный от прожиточного минимума показатель "уровень бедности". Он составляет 40% от прожиточного минимума. К этой величине привязали адресную социальную помощь (АСП), а 40% были обусловлены возможностями бюджета.
"Надо уходить от понятия "черта бедности". Оно было искусственно введено и на его основе рассчитывается АСП. Это тот минимум, при котором человек может просто умереть с голоду. Мы должны отойти от этого понятия, которое фактически подменило прожиточный минимум и поставить на утрату закон об АСП", - убеждена Людмила Жуланова.
Для получения государственной помощи надо быть совершенно нищим, то есть иметь доход на одного члена семьи ниже уровня бедности. В третьем квартале этого года он составил 2150 тенге. Если человек располагает доходом, например, 1500 тенге в месяц (выводится средний по итогам квартала), то государство ему выплачивает АСП, дотягивая до "уровня бедности", то есть разницу в 650 тенге. Причем выплата этого пособия целиком и полностью зависит от местной исполнительной власти. Поселковые, районные акиматы собирают сведения о малоимущих гражданах, претендующих на получение адресной помощи, и передают в центр. В зависимости от размера местного бюджета в Астане решают, платить региону дотацию или нет. Но при этом акиму попеняют на то, что у него показатель бедности не снижается, что он не создает рабочие места. Соответственно, ему не выгодно показывать реальную картину бедности в своей вотчине. Поэтому, возможно, число получателей адресных пособий постоянно падает. Средний размер выплат АСП по республике в первом квартале 2003 года был около 903 тенге, а в первом квартале 2004 года - 959 тенге. Но при этом число получателей пособия в указанный период снизилось с 705,2 тыс. человек до 479 тыс. человек.
Еще одна проблема заключается в том, что на основе этого виртуального показателя исчисляются многие социальные параметры. "В результате целенаправленной работы в Казахстане наблюдается тенденция снижения доли населения, проживающего ниже черты бедности с 5,8% на начало 2004 года до 4,1% - на 1 октября" - доложила министр Карагусова, отчитываясь на заседании правительства. Кроме того, она сообщила, что в третьем квартале текущего года уровень безработицы в Казахстане снизился до 8% против 8,2% в соответствующем периоде прошлого года. "По данным акимов областей, в этот период в стране создано 172,2 тыс. рабочих мест, из них 108,4 тыс. - постоянные", - сообщила министр. При этом, по ее словам, "приток рабочей силы особенно отмечен на предприятиях промышленности и в строительстве".
Первый заместитель председателя Агентства по статистике Юрий Шокаманов подверг сомнению данные акимов по количеству получателей АСП, поскольку при снижении числа получателей пособия, крайняя бедность возрастает, что не может быть признаком увеличения занятости населения, особенно на селе. Еще более резко оценивает эти данные Шаймерден Уразалинов, который убежден, что "надо восстанавливать пособие по безработице. Сегодня безработным становиться на учет в центрах занятости нет никакой мотивации - пособий нет, вакансий тоже нет. Это приводит к искажению статданных по безработице, которые берут за основу госстат и правительство".
Не личное дело
Введение прожиточного минимума как основного социального индикатора и изменение его структуры и методики исчисления может серьезно повлиять на формирование бюджета. Хотя новации запланированы на 2006 год, парламент уже принял представленный правительством закон "О размере официальных трансфертов изъятий на 2005-2007 годы". В этом документе четко утверждены абсолютные цифры трансфертов и изъятий для каждой территории. "После выступления президента я посмотрел текст закона и обнаружил, что на 2006 -2007 годы социальные выплаты построены на основе прожиточного минимума", - говорит депутат сената Евгений Аман. Это подтвердил "Эксперту Казахстан" и министр экономики и бюджетного планирования Кайрат Келимбетов. Однако неясным остался главный вопрос: как этот базовый социальный индикатор был рассчитан, поскольку таких данных нет даже у депутатов парламента. Между тем этот вопрос вовсе не праздный, если государство начинает уделять все большее внимание вопросам социальной защиты. Это находит отражение и в бюджете. В частности, расходы на социальные программы в 2005 году составляют 283 млрд тенге. И прозрачность, транспарентность, а также адекватность расходования этих денег поставленным целям, не есть личное дело Министерства соцзащиты или правительства в целом.
