Трудно назвать законопроект, который вызывал такие противоречивые оценки, – от принятия в целом до полного отрицания – законопроектом «О противодействии отмыванию доходов и финансированию терроризма». С одной стороны, противодействовать отмыванию доходов, нажитых незаконным путем, а тем более финансированию терроризма, надо, отрицать это по международным меркам просто неприлично. Тем более что Казахстан вступил в Евразийскую группу по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ) наравне с Россией, Белоруссией, Киргизией, Таджикистаном, Узбекистаном, Китаем. Эта идея также поддержана Международной группой по борьбе с финансовыми злоупотреблениями (FATF), Международным валютным фондом и Всемирным банком.
По графику ЕАГ в III квартале 2006 года должна пройти оценка национальной системы Казахстана по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма на предмет ее соответствия мировым стандартам. Но пока системы как таковой нет. Есть ряд законов, направленных на более прозрачную работу банков, на контроль отдельных действий с наличными средствами. Сегодня банки обязаны докладывать о сомнительных операциях финансовой полиции, Агентство финнадзора (АФН) обеспечивает контроль за банковскими операциями. Однако согласно мировой практике должен быть еще и орган – «стражник», который собирает и анализирует информацию по всем операциям с «наличкой» и во внебанковских сферах, поскольку процесс отмывания доходов происходит и через казино, накопительные пенсионные фонды, страховые организации, сделки с недвижимостью, при покупках драгоценностей, антиквариата, ценных бумаг.
Да и процесс обналичивания средств стал настолько привычным, что почти не считается преступлением. По самым скромным подсчетам правоохранительных органов, в год незаконно обналичиваются десятки миллиардов тенге, с которых не платятся налоги. Взятки и откаты стали также настолько заурядными явлениями, что, когда речь заходит о преступных доходах, причисляются к ним после некоторых раздумий. Каждый год Счетный комитет, Генпрокуратура, финполиция докладывают о выявленных крупных нарушениях финансовой деятельности в государственных и частных компаниях, злоупотреблениях чиновников, однако крайне редко виновные несут соответствующее наказание. Наивно полагать, что виной тому лишь отсутствие закона о противодействии отмыванию доходов.
«Не все финансовые махинации раскрываются, поскольку по-настоящему этим никто не занимается: нет законодательной базы для этого, – считает экс-председатель Нацбанка Казахстана Галым Байназаров. – Те органы, которые должны вести программы профилактики, теперь обретут законное право выявлять сомнительные сделки. Когда добьемся прозрачности корпоративного управления, тогда сможем знать, через какой офшор – разрешенный или нет – проводятся сделки. Но это не означает тотальный контроль за бизнесом. Тем, кто честно работает, нечего бояться. Этот закон направлен против внутристранового отмыва денег».
Закон с рекомендациями
Главной целью закона «О противодействии отмыванию доходов и финансированию терроризма», по мнению разработчиков, должно стать создание механизма финансового мониторинга – обязательной отчетности коммерческих организаций по операциям, превышающим предельные суммы или являющимся подозрительными. Для этого по решению президента страны при Генпрокуратуре создается новый орган – так называемая финансовая разведка, которая будет собирать, хранить и анализировать такую информацию. Основной автор законопроекта – Генпрокуратура (в создании законопроекта принимали участие Комитет нацбезопасности, АФН, профильные экономические министерства, а также Министерство юстиции и внешнеполитическое ведомство) утверждает, что при его написании были учтены основные требования и стандарты международных конвенций, а также 49 рекомендаций FATF.
Главной целью закона должно стать создание механизма финансового мониторинга – отчетности коммерческих организаций по операциям, превышающим предельные суммы или являющимся подозрительными
По стандартам международной практики установлены пороговые суммы операций, о которых надо сообщать финансовой разведке. Это выигрыши на тотализаторе, в казино или лотерею, превышающие 3 тыс. долларов. Граница в 30 тыс. долларов устанавливается для сделок с валютой, обмена банкнот, снятия денег со счета, переводов из офшоров, переводов за границу на анонимного получателя. Также эта сумма считается пороговой для открытия счетов на третьих лиц, платежей и переводов в пользу третьих лиц на безвозмездной основе, операций, совершаемых юридическими лицами, у которых с момента госрегистраци прошло менее 3 месяцев, для осуществления страховой выплаты или получения страховой премии, получения или предоставления имущества по договору финансового лизинга, приобретения драгоценностей и культурных ценностей. И наконец, предельная сумма свыше 100 тыс. долларов установлена для сделок с недвижимостью и ценными бумагами. Следует отметить, что для стран, которые входят в Евросоюз, для операций с наличностью установлена пороговая сумма в 15 тыс. евро. В России принят эквивалент в 20 тыс. долларов.
Подозрительные сделки не имеют ограничений по сумме. Признаки подозрительных финансовых операций перечислены отдельно, в подзаконном акте. «Рынок финансовых инструментов и сам финансовый сектор достаточно мобильны. Закрепив в законе признаки подозрительности, всякий раз, когда появится новый способ отмывания или сокрытия денежных средств, мы будем вынуждены проходить процедуру внесения изменений в закон, что занимает много времени», – пояснил один из разработчиков законопроекта, руководитель аппарата генерального прокурора Казахстана Серик Темирбулатов. Подозрительными могут считаться операции, когда деньги сразу после зачисления на счет сняты или переведены в другой банк без указания конкретного получателя. Или же когда на неактивный счет начисляется большая сумма, когда клиент часто снимает наличность «без очевидной связи с хозяйственной деятельностью», когда счет закрывается и тут же открывается новый на то же имя или на имя одного из членов семьи. «Критерии подозрительности» будет отслеживать и дополнять по мере необходимости, по словам Серика Темирбулатова, не только орган финансового мониторинга, но и Национальный банк, АФН, Министерство финансов. При этом г-н Темирбулатов не исключает, что эти вопросы будут согласовываться и с правоохранительными органами.
Информация о крупных и подозрительных операциях, поступившая в финансовую разведку, должна обрабатываться на предмет причастности к легализации незаконных доходов или финансирования терроризма. По заверениям разработчиков, не всякая транзакция свыше порогового значения будет проверяться, а лишь вызывающая сомнения. Информацию о чистых сделках предполагается хранить в архиве до 5 лет. После принятия решения о незаконности операции уполномоченный орган имеет право приостановить ее на срок до пяти дней. Правом приостанавливать сделки до трех дней наделяются и субъекты финмониторинга. Более того, они, например, могут и вовсе отказаться от проведения операции, по которой невозможно установить сведения для идентификации лица, совершающего операцию с деньгами или имуществом. Однако в законопроекте почему-то допускается анонимность получателя. Если будущий закон нарушит должностное лицо, то с него взыщется штраф 220–250 МРП, если юридическое – то штраф 350–400 МРП. При неисполнении закона штрафные санкции для юридического лица возрастают до 800–900 МРП. При повторно совершенных в течение года тех же деяниях штрафы для юридических лиц возрастают в два раза.
Отдельные недочеты
Вроде бы в законопроекте соблюдены основные рекомендации FATF. Однако в нем есть моменты, противоречащие философии борьбы с отмыванием доходов и финансированием терроризма. Совершенно необъяснимо исключение из субъектов финмониторинга государственных органов. И Генпрокуратура, и КНБ, и финполиция неоднократно делали заявления о злоупотреблениях в республиканских государственных предприятиях, бюджетных организациях. Координатор Всемирного банка Кари Вотава считает это исключение принципиальной ошибкой: «Если государственные учреждения не будут обязаны докладывать о подозрительных операциях, которые они обнаружили у себя, то это сводит к нулю эффективность и цели самого законодательства в сфере борьбы с отмыванием денег и противодействия финансированию терроризма или разовьет коррупцию в этих органах», – считает она.
Снизит эффективность применения закона, по мнению Кари Вотава, и допущение анонимности одной из сторон при финансовых операциях. Международные стандарты требуют полного запрета операций, в которых одна из сторон анонимная, в законопроекте же оставлена возможность анонимности получателя денег. Также ошибочны, по ее мнению, исключения для юридических лиц, которые имеют иностранные обменные лицензии. «Один из распространенных механизмов для международного отмывания денег происходит через те организации, которые имеют обмен наличностью на международном уровне», – подчеркнула Кари Вотава.
Сомнения у представителя Всемирного банка вызывает еще одна коллизия. Речь идет о приостановлении операций субъектами финмониторинга. Реально это касается больше всего банков. Поскольку трудно представить себе приостановление на три дня выплаты выигрыша в казино. По мнению Кари Вотава, задержка банковских переводов на три дня очень существенна для бизнеса. Поэтому она не исключает возможности, что «клиенты станут покидать честные банки, которые будут пытаться следовать законодательству, и обратятся к услугам нечестных криминальных банков, которые норм соблюдать не будут». Также в криминальные банки перейдут и криминальные клиенты. Кроме этого, приостановление операций на несколько дней противоречит положению законопроекта о запрете извещения клиентов при подозрении в легализации преступных доходов и проводимой проверке. В мировой практике банки подозрительные сделки обычно задерживают не более чем на сутки, и если правоохранительные органы не успели оперативно среагировать, проводят операцию.
Директор департамента Национального банка Украины Алексей Бережной согласен с замечаниями Кари Вотава и предлагает воспользоваться трехлетним опытом своей страны применения аналогичного закона. Прежде всего он предупреждает, что попытка формализовать все подозрительные операции приведет к большому количеству критериев отбора. Вследствие чего финансовая разведка будет завалена огромным объемом информации, которую не сможет полноценно переварить. По мнению экспертов, количество критериев надо сокращать, а также опираться на банковскую оценку подозрительных операций. «Финансовые организации, банки сами должны определять критерии, которые помогут им выявить подозрительные операции. Они работают с клиентами и понимают, какие сделки для клиента являются типичными, какие – необычно сложными или, напротив, на первый взгляд бессмысленными», – считает Алексей Бережной. Правоохранительные органы как могут помогают банкирам, делясь информацией по раскрытым финансовым преступлениям. Банки Украины вынуждены тщательно отслеживать подозрительные сделки и сообщать о них в орган финансового мониторинга, поскольку за выявленные нарушения следуют жесткие санкции по линии банковского законодательства вплоть до приостановления лицензий. Украинские банкиры выявляют реальных владельцев офшорных компаний, в случае невозможности идентификации клиентов – отказываются от работы с такими юридическими лицами.
Учитывая чужой опыт, казахстанские специалисты соотносятся с имеющимися реалиями – коррупцией, злоупотреблениями чиновников. Поэтому авторы законопроекта попытались подробно расписать все спорные моменты. С таким подходом согласен Галым Байназаров: «Надо четко прописать признаки подозрительных операций в законопроекте, а не оставлять на откуп уполномоченного органа. Преступники в любом случае попытаются обойти любой закон. Туманность, нечеткость формулировок создают почву для коррупции. Лучше подробно, насколько хватит ума, прописать все нормы, чтобы служили базовым ориентиром. Потом попытаться отработать систему сдержек и противовесов. Свою положительную роль должен сыграть финансовый центр в Алматы как катализатор фондового рынка», – говорит он.
Предприниматели оценивают коррупционную опасность намного выше. «Разработчики забыли о низовой коррупции. Этот закон вместо борьбы с коррупцией приведет к разработке новых коррупционных схем. Начиная от субъекта мониторинга и выше, вся эта схема будет коррупционнной. Сейчас политика правительства направлена на вывод предпринимательства из тени. К сожалению, с законопроектом в таком виде мы вернемся на 10 лет назад, когда все сделки происходили с чемоданом денег в руках. И потом, сейчас в Казахстане можно купить любые данные. А мы создаем очередной, 58-й по счету контрольно-надзорный орган. Этот закон абсолютно не будет работать с теневым сектором, вся тяжесть ляжет на тех, кто работает официально, через банки», – предостерегает директор офиса исполнительной дирекции Форума предпринимателей Казахстана в Алматы Мунавара Палташева.
Почему именно прокуратура?
Самое бурное неприятие в законопроекте о противодействии отмыванию доходов вызвало назначение уполномоченным органом комитета при Генпрокуратуре. Международные эксперты тактично намекают, что органом финансового мониторинга должен быть орган, связанный с финансовой деятельностью, как это сделано почти во всех странах, имеющих финразведку. «Проверки базового закона возложены на уполномоченный орган. Мы бы посоветовали обратить внимание на то, что как раз международные стандарты, рекомендации FATF однозначно заявляют о том, что органы надзора, которые обеспечивают надзор по пруденциальной сфере, обязаны обеспечить надзор за выполнением требований законодательства по борьбе с отмыванием доходов. Потому что работа эта во многом будет носить рутинный характер. Очень не хотелось бы, чтобы коллеги в уполномоченном органе в Казахстане просто отвлекали ресурсы на проведение того, что с успехом может быть сделано существующим аппаратом надзора. Поэтому как компромиссный вариант можно предусмотреть в законе привлечение при необходимости сотрудников уполномоченного органа к проверкам, которые проводят органы надзора», – говорит Алексей Бережной. По мнению Мунавары Палташевой, Генпрокуратура – последняя инстанция, куда может обратиться предприниматель, защищая свои права. Получается, что в случае необходимости обжалования действий финансовой разведки обратиться будет некуда. Расширением полномочий Генпрокуратуры недовольны и некоторые депутаты казахстанского парламента.
Представитель БДИПЧ/ОБСЕ Питер Биннинг заявил, что Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ не рекомендует создавать орган финмониторинга при прокуратуре, как это предлагает сделать разработчик, «поскольку функционирование данного ведомства подразумевает оперативную независимость и автономность действий без вмешательств извне». Кроме того, по мнению г-на Биннинга, включение органа финмониторинга в структуру прокуратуры делает коммерческую информацию уязвимой: «Частная информация может легко использоваться неправильным образом и стать инструментом подавления бизнеса. Поэтому эти данные требуют надежной охраны».
Вроде бы в законопроекте соблюдены основные рекомендации FATF. Однако в нем есть моменты, противоречащие философии борьбы с отмыванием доходов и финансированием терроризма
Ответственность участников финансового мониторинга в законопроекте не расписана.
Однако ряд экспертов считает, что опасность не в том, что уполномоченный орган создается именно при Генпрокуратуре, а в его автономности. «Орган финмониторинга, будь он хоть при Генпрокуратуре, хоть при президенте, хоть при премьер-министре, не должен быть абсолютно свободным. Он должен отчитываться перед каким-то финансовым органом», – считает Галым Байназаров.
В оценке проекта закона о противодействии отмыванию доходов, сделанной профессором права Стивеном Тейманом, подробно разбирается несоответствие функций прокуратуры, ее назначения современным экономическим условиям Казахстана. Автор убежден в необходимости кардинального реформирования «государева ока», а потому считает неэффективным и даже вредным организацию финансовой разведки под крылом Генпрокуратуры. Более того, г-н Тейман полагает, что «крупномасштабная коррупция», охватившая все государственные организации, включая также органы прокуратуры, «сама по себе является угрозой независимости банковской и коммерческой деятельности». Поэтому, по его мнению, пока «Казахстан не готов ввести в действие систему обязательной отчетности по валютным и подозрительным операциям в том виде, в каком она существует в США, даже если функции сбора и анализа информации находились бы в ведении одного из управлений Министерства финансов, как в России». А значит, закон или не будет действовать вообще, или будет работать во вред предпринимательству, добавляя к источникам утечек инсайдерской информации еще одну структуру.
Стивен Тейман предлагает начать движение в направлении уменьшения коррупции «с осторожных шагов, то есть с создания программы отчетности, контролируемой самой банковской системой». Кроме того, американский правовед считает, что на данном этапе следует ограничить прокурорский доступ к информации только по тем расследованиям, в которых правоохранительным органам удалось собрать достаточные доказательства, или в ситуациях, когда банковские организации сами предоставляют сведения о действительно подозрительных операциях, чтобы защитить себя от потенциальной ответственности за участие в схемах по легализации незаконных доходов. После этого он считает возможным создать агентство по финансовым расследованиям, существующее вне силовых структур, например при Министерстве финансов. «В этом случае можно будет говорить о системе отчетности, включающей в себя необходимые противовесы и гарантии неприкосновенности и конфиденциальности, характерные для демократического общества», – считает он.
