Регулирование земельных отношений претерпело серьезные изменения в законе «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления», принятого в январе этого года. Произошла передача полномочий от центра территориям. Теперь большую часть функций Агентства по управлению земельными ресурсами будут исполнять уполномоченные органы при акиматах областей и районов. В перечне полномочий – все процедуры по предоставлению земельных участков в аренду, на продажу, составление земельного баланса, утверждение кадастровой оценки, зонирования земель, изменение их целевого назначения, выдача соответствующих справок и документов.
Самому агентству остались, кроме прав нормотворческих и методологических, полномочия по осуществлению государственного контроля над использованием и охраной земель, ведение мониторинга и земельного кадастра. Создана вертикаль государственной инспекции по управлению земельными ресурсами, причем глава агентства является главным государственным инспектором по управлению земельными ресурсами Республики Казахстан. По закону агентство – центральный уполномоченный орган по управлению земельными ресурсами, и его территориальные подразделения имеют право рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать соответствующие взыскания.
Защитить от местных чудачеств
С одной стороны, перенос «земельной тяжести» на места – правильное решение: уже давно возникла необходимость приблизить исполнение решений по земельным вопросам к территориям. Например, в Павлодарской области выводят из состава земли, подверженные ветровой эрозии, тощие земли, на которых за все 50 лет никогда не получали урожаев. Еще более актуально стоит «земельный вопрос» в городах. Поэтому решение о передаче основной части функций, связанных с операциями с землей на местный уровень выглядит логичным и оправданным. Так же оправданным стало и создание вертикальной контролирующей структуры, которая обязана следить за соблюдением земельного законодательства и стать надежной защитой от «местных чудачеств». Поэтому утвержден институт госинспекторов, вплоть до районного уровня. В бюджете были выделены средства на их деятельность. С 1 января этого года инспектора приступили к работе. В теории вроде бы все нормально. Но уже в первый же месяц действия закона обнаружилось, что территориальные органы по управлению земельными ресурсами практически ничего делать не могут, кроме как погрозить пальцем в адрес нарушителей земельного законодательства.
«В прошлом году, когда правительство работало над совершенствованием системы управления, прошла концепция, в которой не до конца была продумана вертикаль управления земельными ресурсами, – говорит сенатор Евгений Аман. – И в последний момент решили создать вертикаль государственных инспекторов. Параллельно были внесены изменения в Земельный кодекс по функциям и порядку новой системы управления и охраны земельными ресурсами в первую очередь сельскохозяйственного назначения. В другие законы тоже были внесены изменения. Но в этой суете забыли внести отдельные изменения в КОАП, которые бы определяли порядок и полномочия земельных инспекторов и их права по взысканию административных штрафов». «Сейчас госконтроль приостановился. Инспектора не могут налагать взыскания из-за пробелов в законодательстве», – констатирует факт заместитель председателя Агентства по управлению земельными ресурсами Каналбек Раимбеков.
Расписать забыли
Коллизия произошла из-за забывчивости авторов проекта, которые не включили в Административный кодекс ряд поправок, касающихся размеров штрафов и полномочий. Вернее, в одну часть изменения внесены, а в другую – нет. Отчего получилось, что размеры штрафов, предусмотренные за совершение отдельных правонарушений, превышают предельные размеры, которые вообще могут налагаться государственными инспекторами. Например, за нецелевое использование земли субъектам малого и среднего предпринимательства грозит штраф в размере от 10 до 30 МРП, за нерациональное использование им же полагается административное взыскание до 70 МРП. Согласно статье, описывающей предельные суммы штрафов по каждому из трех уровней инспекций, районные контролеры имеют право взыскивать штрафы с субъектов малого и среднего бизнеса лишь в пределах 15 МРП, областные – до 20 МРП, полномочия главного инспектора простираются до 150 МРП. Наказания для субъектов крупного предпринимательства за нарушения норм использования земли гораздо больше, в некоторых случаях «вилка» расходится от 300 до 500 МРП. А налагать административное взыскание на крупных землепользователей районные и областные инспектора могут до 100 МРП, областные – до 150 МРП, и даже главный инспектор ограничен 300 МРП. Реально воздействовать территориальным инспекторам можно только на физических лиц, так как в этих случаях размеры штрафов по отдельным нарушениям не превышают предельных размеров штрафов, которые разрешены областным и районным проверяющим. С остальными субъектами придется разбираться лично главному государственному инспектору страны. По мнению Каналбека Раимбекова, нужно расширить полномочия территориальных инспекторов и позволить им налагать административные штрафы до 300 МРП.
Но если даже отрегулировать размеры штрафов, то главному инспектору страны вряд ли станет легче. По закону он обязан рассматривать и утверждать все (!) протоколы и постановления по административным нарушениям, составленные районными и областными инспекторами. Чтобы оценить масштабы гигантской нагрузки, напомним, что в прошлом году Агентство по управлению земельными ресурсами провело более 8 тыс. проверок, при которых обнаружилось более 5 тыс. нарушений земельного законодательства. Сегодня в Казахстане 261 инспектор, проверок и нарушений станет еще больше, и один человек просто не сможет вовремя утвердить все протоколы и постановления. Мало того что это просто физически невозможно, это и по сути неверно – наделять одного человека монопольным правом вершителя судеб всех землепользователей Казахстана. Депутаты парламента, которые уже подготовили проект необходимых изменений в Административный кодекс, считают нужным исключить из закона положение об утверждении главным государственным инспектором страны всех протоколов и постановлений, а кроме того, заменить наименование «главный государственный инспектор по управлению земельными ресурсами» на «главный государственный инспектор по использованию и охране земель».
Миллион для инспектора
Кроме этого, ряд депутатов парламента считает, что это не последние изменения, которые необходимы для налаживания действенного контроля за использованием и охраной земель. От передачи весомой части функций Агентства по управлению земельными ресурсами на места вероятна возможность увеличения числа нарушений земельного законодательства. При этом система контроля порождает лишь сомнения в ее эффективности. На 272 млн га земель приходится 261 инспектор – по миллиону гектаров на человека. «То законодательство, которое есть сегодня, не работает. У агентства нет ни штата, ни возможности контроля», – говорит председатель аграрного комитета мажилиса парламента Ромин Мадинов.
Система не даст ожидаемого эффекта и по причине своей слабости, и из-за отсутствия рыночных стимулов. Сверхвысокая, практически нереальная стоимость земли не позволила землепользователям выкупить свои наделы. А значит, рынок земли не сформировался и качество товара – земли не стало капиталом, объектом серьезной заботы, дополнительных вложений. Лишь отдельные аграрии пекутся о поддержании плодородия почвы во избежание потерь урожая. Агрономы говорят о тревожной тенденции снижения культуры земледелия. «К сожалению, у нас нет стратегии развития земельных отношений. Рынка земли нет – изначально была установлена сверхвысокая цена. Есть методика расчета стоимости того, что дает прибыль. Например, в случаях с торговыми площадями прибыль в год умножается на 5 лет. Это и есть реальная стоимость. У нас 1 га пашни максимум может дать 1,5 тыс. тенге прибыли в год. За 5 лет это будет 9 тыс. тенге, а предлагается выкупать за 50 тыс. При таких ценах земля окупится за 33 и больше лет. Рынок земли не сложился, и пока не будет нормального рынка, не будет нормального отношения к качеству», – считает Ромин Мадинов.
В некоторых развитых странах применяется сбалансированный метод кнута и пряника – фермер не получает дотаций и помощи при реализации урожая, если не соблюдает технологий использования земли. Никаких других наказаний в виде штрафов или изъятий арендованных земель там нет. Кстати, со времени принятия поправки в земельном кодексе об изъятии земли при нерациональном ее использовании Агентство по управлению земельными ресурсами может похвастать лишь единичными случаями применения таких жестких санкций. Что уж говорить о штрафах за снижение плодородия земли.
«Нерациональное использование земли, куда входит снижение плодородия, очень сложно доказать, – поясняет Каналбек Раимбеков. – Нужны почвенные анализы до и после использования или строгий мониторинг проводимых агротехнических мероприятий. Но для этого у Агентства нет ни людей, ни оборудования, ни средств».
«Должна быть выстроена строгая, ясная вертикаль контролирующего органа с расширением его полномочий. Может быть, по аналогии с налоговой инспекцией. Все зарегистрировавшиеся землепользователи сдают отчеты по использованию участков. Ведется электронная база данных. Надо придумать классификаторы для получения статистической картины по региону, по области, по стране. Также можно проводить проверки – камеральные и с выездом на место. Стоит подумать над введением земельной полиции», – предлагает Ромин Мадинов. Такие жесткие меры, по его мнению, нужны в первую очередь для защиты земли от истощения, засоренности на фоне тревожной тенденции снижения культуры земледелия. Не стоит забывать, что земля – государственное достояние, и даже при выкупе участка она остается таковой. Поэтому контроль за земельными ресурсами требует особенного внимания.
