Проходит время, когда мировое сообщество было озабочено только угрозами со стороны государств, имеющих слишком много экономической и политической мощи. Сегодня все чаще раздаются голоса, призывающие обратить самое пристальное внимание на государства, не имеющие ни того, ни другого. По оценкам экспертов, сегодня более 2 млрд человек живут в государствах, находящихся на грани экономического и политического коллапса. Оценка количества государств, находящихся в политически нестабильном состоянии, периодически проводится различными организациями на основе определенного набора показателей. Так, Всемирный банк применяет термин «государства с низким ВВП, находящиеся под стрессом» и насчитывает их порядка 30. Британский Department for International Development говорит о «хрупких» государственных образованиях, к которым относит около 50 стран. Аналитики ЦРУ полагают, что в мире сегодня около 20 «слабеющих» стран. Но наиболее широкое распространение для обозначения государств в «пограничном состоянии» получило определение «недееспособные».
Новая угроза мировому порядку
Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан предупреждает: «Игнорирование недееспособных государств создает серьезные проблемы для мирового сообщества». Солидарен с ним и французский президент Жак Ширак, который говорит об «угрозе, которую недееспособные государства представляют для глобального баланса». Именно «падшие государства», по мнению большинства политологов, являются сегодня ядрами нестабильности, в первую очередь на уровне регионов, источниками терроризма, торговли наркотиками, неконтролируемого распространения как обычного вооружения, так и оружия массового поражения.
По мнению аналитиков американского журнала Foreign Policy, «недееспособные государства за последнее десятилетие сместились с периферии глобальной политики в ее центр». В течение холодной войны нестабильность того или иного государства рассматривалась через призму конфликта двух сверхдержав. С распадом социалистического блока, в 1990-х годах, недееспособные государства рассматривались прежде всего как зоны гуманитарных катастроф, требовавшие экономической помощи. Вместе с тем именно тогда нестабильные государства впервые попали в центр внимания единственной оставшейся на планете сверхдержавы – США. Сомали, Гаити, Босния – это страны, которые, как считают американские эксперты, Соединенные Штаты удержали от окончательной дезинтеграции.
Несмотря на то что политологи все чаще говорят о недееспособности того или иного политического образования, единого определения этого явления пока не сложилось. Одно из самых широко трактуемых определений дается от противного, то есть государство принято считать дееспособным, если оно в состоянии самостоятельно поддерживать монополию на законное использование силы внутри своих национальных границ. Соответственно, если эта монополия отсутствует (как правило, в результате присутствия на территории государства незаконных неправительственных вооруженных формирований или террористических групп), то государство попадает в категорию недееспособных. Однако со 100-процентной определенностью поместить политическое образование в группу неудавшихся сложно, так как часто трудно определить, осуществляет ли центральное правительство законный контроль или нет. Другая «серая зона» – определение понятия «легитимный».
Термин «недееспособное» также часто используется в смысле «неспособное поддержать единообразие правовых норм и процедур» в своих границах. Такое государство может иметь властные институты, судебную систему, полицию и армию, номинально контролирующие территорию страны (часто просто потому, что им не противостоят вооруженные группы). Но обеспечить один закон для всех такое государство не в состоянии из-за высокого уровня преступности, тотальной политической коррупции, доминирования черного рынка, косного бюрократического аппарата, неэффективности юридической системы, вмешательства армии в государственное управление. В немалой степени недееспособность некоторых стран обусловлена также тем, что политические лидеры на местах (это может быть родоплеменная верхушка или полевые командиры) имеют больше власти, чем власть центральная, но при этом не вступают с ней в открытое противостояние.
Американский ученый-политолог Ноам Хомски суммировал некоторые характерные черты недееспособного государства следующим образом. Во-первых, это неспособность или нежелание государства защитить своих граждан от насилия, а то и от гибели. Во-вторых, склонность власти считать себя выше закона – как национального, так и международного. И, в-третьих, такое государство страдает от серьезного «дефицита демократии, лишающего формально действующие демократические институты реального содержания».
Рейтинг недееспособных государств
В прошлом году два ведущих американских политологических института, журнал FOREIGN POLICY и общественная организация Fund for Peace, впервые опубликовали составленный их экспертами рейтинг недееспособных государств, который отражает неспособность властей контролировать целостность территории, а также демографическую, политическую и экономическую ситуацию в стране. В течение года экспертами анализируется вся доступная информация о той или иной стране. Анализ проводится на основании 12 критериев, так называемых индикаторов нежизнеспособности государства, которые объединены в три группы: социальные, экономические и военно-политические. В то же время наличие высоких баллов (по каждому индикатору государства оцениваются по 10-балльной системе) по двум индикаторам считается наиболее критическим для определения устойчивости государства. Это, во-первых, степень территориальной и социальной неравномерности экономического развития – простое увеличение общего уровня бедности в стране еще не увеличивает вероятность того, что страна станет недееспособной. Второй критерий – уровень криминализации и делегитимизации государства, то есть насколько население страны считает государственный аппарат коррумпированным, незаконным и неэффективным.
Если в прошлом году была дана оценка всего 60 государствам, то в 2006-м их число достигло 146. Недееспособным государством номер один по сумме показателей оказался Судан; самым стабильным – Норвегия. США заняли 128-е место; Великобритания – на 130-м. На 108-м месте – Монголия, Казахстан – на 88-м, между Арменией и Парагваем. Россия заняла в рейтинге 43-е место, обогнав Таджикистан, но уступив Нигеру. В первую тридцатку наиболее нестабильных государств вошли Кыргызстан – 28-е место и Узбекистан – 23-е.
Многие аналитики полагают, что деление стран по степени устойчивости согласно индексу недееспособности не вполне корректно. Так, к примеру, в первую десятку государств на грани коллапса попал Пакистан (9-е место), что вызвало резко негативную реакцию со стороны руководства этой страны и обвинение составителей рейтинга в некомпетентности, предвзятости и ангажированности. В ответ на критику Паулина Бейкер, президент Fund for Peace, заметила, что неискушенные наблюдатели часто находятся под поверхностным впечатлением о политическом или экономическом потенциале того или иного государства. В случае с Пакистаном – это статус ядерной державы и близкого союзника Соединенных Штатов. Но на другой чаше весов – два разрушительных землетрясения, от которых экономика страны еще до конца не оправилась; два района страны, практически неподконтрольные центральному правительству; а также значительная коррупция системы государственной власти.
Кто вверх, кто вниз
Если взглянуть на долговременные глобальные тенденции развития ситуации с недееспособными государствами в пределах 5–10 лет, то эксперты отмечают, что хотя количество политических конфликтов на межгосударственном уровне неуклонно падает, количество внутригосударственных конфликтов резко возросло. Увеличивается и продолжительность внутренних конфликтов, а также количество беженцев и погибших. Некоторые конфликты, как, например, в Шри-Ланке и Колумбии, длятся уже десятилетиями, но ситуация в таких странах достигла своеобразного баланса: несмотря на затяжной внутриполитический конфликт, государство продолжает развиваться в других областях.
С момента публикации первого рейтинга самое значительное улучшение позиций наблюдается у Венесуэлы, на 12%. Среди других стран, улучшивших свой рейтинг, – Доминиканская Республика, Гватемала, Босния и Герцеговина. Все доступные на сегодня показатели говорят о том, что дееспособность этих стран будет укрепляться и в будущем. Самое глубокое падение рейтинга у Зимбабве и Пакистана. Если в ситуации с последним будет, вероятнее всего, наблюдаться оздоровление рейтинга, то южноафриканскому государству подавляющее большинство политологов предрекают дальнейший развал государственности. К некоторому удивлению аналитиков, опустилась в рейтинге и Китайская Народная Республика. Несмотря на репутацию стремительно развивающейся страны, в Китае отмечены такие тревожные тенденции, как нарастание неравномерностей в развитии между регионами (восток – запад), этническими и социальными группами (прежде всего, сельские жители – горожане), а также стремительная поляризация общества по линии бедный–богатый. Впрочем, хорошей новостью эксперты считают то, что власти страны признают наличие этих конфликтов и готовы решать их.
Другим интересным феноменом, который обнаружился в процессе составления рейтинга, стало выявление анклавов недееспособности внутри в целом вполне стабильных государств. Именно наличием таких анклавов объясняется тот факт, что США, например, заняли в рейтинге относительно низкую по сравнению с другими развитыми странами позицию. Паулина Бейкер указывает, что в данном случае отрицательную роль сыграли медлительность и неадекватность мер по предупреждению и устранению последствий урагана Катрина, ситуация с соблюдением прав человека на военной базе в Гуантанамо и то направление, которое принимает провозглашенная президентом Бушем война с террором.
