1 сентября 2006 года президент Нурсултан Назарбаев выступил на открытии третьей сессии парламента. Он заявил, что Казахстан успешно завершил переходный период и входит в новый этап своего развития. Содержанием этого нового этапа должно стать вхождение в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира. А для этого потребуется модернизация государственного управления.
Отметим два важных момента. Во-первых, сообщение о грядущей реформе работы структур исполнительной власти было адресовано парламенту, то есть власти законодательной, которую реформа эта напрямую не затрагивала. Во-вторых, «жизненный цикл» правительства Даниала Ахметова на тот момент уже подошел к концу, и его отставка в Ак Орде считалась вопросом решенным. Следовательно, задача выстраивания «качественно новой модели государственного управления», при которой госаппарат будет «функционировать на принципах корпоративного управления», ставилась фактически перед будущим правительством. Которое, однако, появилось лишь через четыре с половиной месяца.
Наконец, говоря о рейтинговой оценке деятельности центральных государственных органов и акиматов областей, Нурсултан Назарбаев прямо заявил, что внедрена она будет в 2007 году. Таким образом, свое видение нового правительства президент изложил за четыре месяца до того, как это правительство было сформировано. Поэтому будет вполне логичным рассматривать все кадровые назначения и перестановки последних дней через призму тех целей и задач, которые президент озвучил еще в сентябре.
Глава корпорации
Очевидно, что уже к сентябрю прошлого года вопрос о новом руководителе правительства был решен. Поэтому весьма вероятно, что Карим Масимов в период с сентября по январь не только работал над составлением программ по выполнению задач, поставленных президентом, но и участвовал в подборе людей для той команды, с которой ему эти задачи предстояло выполнять.
Впрочем, солидный временной разрыв между принятием решения о новом премьере и его официальным назначением объясняется не только тем, что Масимову было дано время для подбора команды под новые задачи. Более того, есть основания полагать, что в определении целей и задач развития государства он начал принимать непосредственное участие гораздо раньше. Удивляющая многих наблюдателей скорость, с какой новое правительство приступило к выполнению поставленных президентом задач, объясняется готовностью Карима Масимова двигаться в указанном направлении и наличием у него определенных «заготовок».
А временной разрыв между постановкой задач и началом их реализации объясняется, видимо, тем, что на конец 2006 года у президента был запланирован ряд весьма важных для страны и для него лично зарубежных визитов – в Вашингтон, Лондон, Брюссель (Евросоюз, НАТО и, самое главное, ОБСЕ), а также в Пекин. Карим Масимов, еще со времен работы в администрации президента курировавший вопросы внешней политики, принимал активное участие в подготовке и проведении всех этих визитов. Поэтому к решению новых задач (уже в качестве главы правительства) он мог приступить лишь после того, как покончил со старыми.
Строго говоря, многие из задач, стоящих перед правительством Карима Масимова, совсем не новы. И диверсификация экономики, и вступление Казахстана в ВТО, и эффективность бюджетного планирования – это те задачи, которые в нерешенном виде передавались по эстафете от одного правительства другому. Новыми будут способы их решения. На «невидимую руку» рынка, которая способна решить все проблемы, которые сам же рынок и создает, новое правительство полагаться не будет. Это следует хотя бы из того, что при прямом участии Карима Масимова еще в прошлом году были созданы инструменты, позволяющие государству активно влиять на экономические процессы, – холдинги «Самрук» и «КазАгро», фонд «Казына» и социально-предпринимательские корпорации (СПК).
У правительства нет и не может быть готового рецепта смены экономической парадигмы. Есть зарубежный опыт, который можно учитывать и даже в какой-то мере копировать. Наиболее привлекательным стал опыт стран Восточной Азии, в частности, Сингапура и Южной Кореи. Холдинг «Самрук» создан по сингапурскому образцу, а фонду «Казына» отводится роль, схожая с той, которую в свое время сыграли южнокорейские бизнес-конгломераты. Есть советы мировых экспертов, ученых и практиков управления бизнесом. Но все же готового, стандартного решения задача, стоящая перед Казахстаном, – вырваться из сырьевой колеи – не имеет. Поэтому новое правительство не застраховано от ошибок и неудач. И оно, судя по всему, готово к этому. Фактически это будет первое казахстанское правительство, готовое на сознательный риск при запуске своих проектов.
Карим Масимов готов пойти на риски, чтобы экономика страны сошла с сырьевой орбиты
При всем при том готовность к риску, или, говоря на сленге бизнесменов, венчурность нового правительства, вряд ли серьезно скажется на его устойчивости. И причиной того будет не только доверие президента (без него Масимов вообще премьером бы не стал), но и принятие в рамках административной реформы мер, которые, по словам Нурсултана Назарбаева, призваны «стимулировать государственные органы к повышению эффективности своей деятельности», но у которых может быть и иное предназначение. Эти меры называются рейтингами.
Двойной контроль
В недалеком будущем ожидается продолжение политических реформ в направлении усиления роли парламента в управлении государством. Чтобы при любых реформах политический процесс оставался под контролем государственной власти, то есть президента, уже произошло моделирование партийного поля. Президентская партия «Отан» поглотила всех своих более-менее значимых союзников и тем самым существенно снизила для президента транзакционные издержки на управление парламентом. Осталось снизить риски при работе нового парламента – речь не о законотворческой деятельности, а о контроле над работой правительства. Насколько успешно народные избранники будут справляться с этой задачей – это еще вопрос, но уже ясно, что они будут не одиноки в осуществлении контрольных функций.
Одной из главных задач нового правительства будет проведение административной реформы. А в ней одним из центральных направлений является выработка критериев и параметров оценки эффективности государственных органов, а также (на уровне министерств и ведомств) эффективности труда государственных служащих. Другим не менее важным и тесно связанным с ним направлением работы станет создание механизма контроля за эффективностью работы госучреждений и госслужащих.
В сентябре прошлого года президент объявил, что «в 2007 году будет внедрена система рейтинговой оценки деятельности центральных государственных органов и акиматов областей на регулярной основе». Кроме того, «для контроля за соблюдением стандартов оказания государственных услуг будет создана система внутреннего и внешнего аудита».
Пока трудно сказать, как будет выглядеть эта система рейтинговой оценки и аудита работы госорганов. То ли она сама будет являться частью госаппарата – что-то вроде комитета по рейтингу и аудиту, то ли это будет какое-то независимое агентство. Неясно также, каковы будут критерии и параметры оценки эффективности государственных органов. Но уже сегодня несложно заметить, что будет создан инструмент двойного назначения.
С одной стороны, система рейтингов в совокупности с упомянутыми президентом социологическими опросами населения и предпринимателей обеспечат Кариму Масимову контроль над министрами и акимами. Довольно распространенная интерпретация всех кадровых назначений в стране как отражение борьбы между различными группами влияния, именуемыми порой кланами, не вполне верна, но и не лишена оснований. Выводя оценку компетентности и эффективности работы государственных чиновников из тени закулисных переговоров в свет публичных рейтингов и соцопросов, президент освобождает и себя, и Масимова от необходимости учитывать в кадровой политике какие-либо интересы, кроме государственных.
С другой стороны, к моменту проведения парламентской реформы, предусматривающей расширение полномочий парламента в части контроля над работой правительства, уже будет действовать достаточно объективная (по замыслу) и научно обоснованная (хочется верить) система рейтингов, подкрепленная данными соцопросов, то есть мнением народа. Причем, по словам президента, сказанным уже 10 января при презентации нового правительства, «результаты работы и оценка деятельности руководителей государственных органов должны публиковаться и быть доступными для общественности». У парламентариев просто не останется иного выбора, как давать свою оценку работе министерств и акиматов на основе той оценки, которая будет содержаться в рейтингах и мнении народа. Таким образом, новый, реформированный парламент расширит свои полномочия, но реальной политической власти у него вряд ли прибавится.
Курсы повышения квалификации
Вернемся к «первоисточнику» – сентябрьскому выступлению президента перед парламентом. В заключительной части Нурсултан Назарбаев заявил, что «логика вхождения Казахстана в новый этап своего развития требует внимательного рассмотрения и проведения соответствующих реформ государственного управления, политической системы и, возможно, Конституции». Этап «внимательного рассмотрения» завершен, не за горами реформы, в том числе и конституционная. В них найдут отражение те предложения, которые были выработаны в рамках госкомиссии по демократизации, хотя, видимо, не все.
Ряд сделанных президентом кадровых перестановок ориентирован в достаточно отдаленное будущее и связан не столько с задачами, стоящими перед правительством-корпорацией, сколько с ожидаемой политической реформой. До сих пор Нурсултан Назарбаев не делал никаких заявлений относительно того, до каких пор он будет занимать кресло президента. Хотя в том, что при любых переменах он намерен сохранять контроль над политическим процессом и удерживать в своих руках рычаги управления государством, сомнений нет. Тем не менее вопрос о следующем президенте, обозначаемом обычно как «преемник», будет возникать все чаще. Политические оппоненты Нурсултана Назарбаева часто упрекали его в том, что он регулярно «пропалывает» политическую элиту, убирая с верхушки иерархической пирамиды потенциальных конкурентов. Надо признать, что конкурентов у Назарбаева как национального лидера нет и сейчас. А вот возможный преемник на президентском посту скоро появится, и даже не один.
К такому выводу подталкивают новые назначения Даниала Ахметова, Касымжомарта Токаева, Марата Тажина и Аслана Мусина. Все они не просто получили новые посты, но оказались направлены на своего рода курсы повышения квалификации.
Ахметову в должности министра обороны предстоит иметь дело не только и не столько с вопросами боевой подготовки, сколько с внешней политикой. Вопросы военно-политической безопасности Казахстан уже давно решает не индивидуально, а в рамках международных структур – ОДКБ, ШОС и НАТО.
Токаев, уже имеющий опыт работы в качестве премьер-министра, пройдет «обкатку» на законодательном поле. Он будет возглавлять верхнюю палату парламента в период, когда потребуется законодательное обеспечение серьезных реформ – не только экономических и административных, но и политических.
Тажин, долгое время справедливо считавшийся асом во внутриполитических (преимущественно закулисных) хитросплетениях, будет заниматься внешней (преимущественно публичной) политикой. Он и прежде работал в сфере международных отношений, но никогда – в качестве дипломата, переговорщика.
Мусин, имеющий большой опыт работы в регионах, получил возможность взглянуть на региональные проблемы из центра.
Еще две–три рокировки, прохождение этими людьми стажировки в новых областях – и через несколько лет у Нурсултана Назарбаева появится целая группа потенциальных преемников. Людей, чей профессиональный опыт позволит справиться с управлением государством в целом. К потенциальным преемникам можно отнести и нынешнего премьер-министра, и акима Алматы Имангали Тасмагамбетова. Весьма вероятно, что со временем в эту группу вольется кто-то еще.
Таким образом, президент со временем создаст себе кадровый резерв и, когда придет время, порекомендует одного из кандидатов на пост, с которого он уйдет. Тем более что государственная власть в Казахстане к тому времени будет распределяться не так, как сегодня. Скорее всего, у президента к тому времени власти будет меньше, а у парламента – больше. И власть в парламенте будет принадлежать победившей на выборах партии. А лидером этой партии останется Нурсултан Назарбаев. Впрочем, вопрос о преемнике и перераспределении власти – это отдельная тема, прямого отношения к работе нового правительства не имеющая.
