В начале октября на IV Международном форуме по качеству председатель Агентства РК по защите конкуренции (АЗК) Мажит Есенбаев отметил: «На сегодня созданы квазирыночные предприятия в виде госпредприятий, казенных предприятий, которые во многом занимают нишу малого и среднего бизнеса (МСБ) и финансируются из государственного бюджета. 85 процентов этих предприятий убыточны. В эти компании в 2008 году было вложено примерно 189 миллиардов тенге». Он также сказал, что имеются случаи, когда местные исполнительные органы инициируют создание коммунальных предприятий, ссылаясь на реализацию антикризисной программы. При этом стоимость услуг подведомственных государственным органам предприятий в несколько раз превышает стоимость аналогичных услуг, оказываемых в конкурентном секторе.
С каждым годом наблюдается увеличение количества предприятий с государственным участием, что негативно влияет на конкурентную среду, считает г-н Есенбаев. «Если мы спросим предпринимателя, что самое опасное для конкурентной среды и для бизнеса? Он прежде всего назовет не картели и монопольные цены, а злоупотребления чиновников, необоснованные преференции, которые они создают «своим» предприятиям», – подчеркнул он.
Согласно прошлогодним поправкам к закону «О конкуренции» АЗК вправе запретить дальнейшую деятельность такого рода предприятий, что частично позволит решить проблему. Как отметил ранее глава АЗК: «В настоящее время в республике насчитывается порядка пяти тысяч госпредприятий. При этом деятельность большинства из них неэффективна и экономически нецелесообразна».
Проблемы эффективности управления госкомпаний характерны не только для предприятий малого и среднего бизнеса, но и крупных национальных компаний. Основная сложность управления – разделить функции государства как регулятора и как акционера или учредителя в отдельно взятой компании.
Независимый предохранитель
Как отмечает заместитель директора службы рейтингов корпоративного управления Standard & Poor’s Олег Швырков, в казахстанских госкомпаниях наблюдаются те же проблемы, что и в российских. «Не всегда соблюдается принцип разделения функции собственника и функции регулятора. Этот принцип очень четко прописан в рекомендациях организации экономического сотрудничества и развития в отношении госкомпаний. С одной стороны, государство как собственник заинтересовано в том, чтобы росла стоимость акционерного капитала. Однако при этом оно является выразителем общественных стратегических интересов и выступает регулятором. И эти две задачи могут вступать в противоречие. Например, какие-то стратегические интересы могут иметь низкую коммерческую привлекательность. Из-за подобных проблем мы и в российских госкомпаниях часто видим попытки реализовать те или иные общественные цели, фактически регуляторные, через корпоративные механизмы», – говорит г-н Швырков. Возникает ситуация, когда вместо регулятора не повышать цены на продукцию призывает представитель государства в совете директоров (СД). Но член СД должен руководствоваться не интересами государства, а интересами акционерного общества – вот тут и возникает ключевой конфликт интересов. Такие противоречия порождают ряд сложностей, например, с мотивацией менеджмента, который теперь просто выполняет указания, а не работает над повышением эффективности бизнес-процессов. Главным становится не получение высокой отдачи от капитала, а выполнение общественных задач. В определенных ситуациях возникают проблемы и с правами акционеров, и пр. Стоит отметить, что в отдельных компаниях наблюдаются попытки разрешить этот конфликт интересов.
«В этом плане определенным пилотом выступает компания «Разведка и Добыча “КазМунайГаз”» (РД КМГ), где в совете директоров присутствуют независимые международные директора, наделенные широкими полномочиями, они как раз и напоминают представителям менеджмента компании и крупному акционеру о том, что у компании есть обязательства перед акционерами. Если они видят несоответствие целей крупного акционера целям прочих акционеров, они этот вопрос ставят ребром», – говорит г-н Швырков. Институт независимых директоров разрешает противоречие интересов и может стать показательным примером для других компаний.
«В ряде случаев независимым директорам удалось заблокировать инициативы крупного акционера, которые, по их мнению, не отвечали интересам инвесторов РД КМГ. Влияние независимых директоров на решения совета поддерживается наличием документированного права вето на основные решения совета, а также их значительным присутствием в комитетах при СД», – отмечают аналитики Standard & Poor’s в обосновании рейтинга корпоративного управления РД КМГ.
Однако введение независимых директоров будет иметь меньшую отдачу, если компания принадлежит государству на 100%. Примером может быть компания KEGOC, вторая после КМГ национальная компания, обладающая рейтингом корпоративного управления, что свидетельствует о ее публичности.
Как указывает Standard & Poor’s в обосновании рейтинга KEGOC: «Государственный холдинг “Самрук”, который был единственным акционером KEGOC до объединения с фондом “Казына” в октябре 2008 года, продемонстрировал готовность применять передовую международную практику корпоративного управления. В частности, речь идет о введении независимых директоров в советы дочерних компаний, повышении уровня прозрачности и подотчетности». Несмотря на появление независимых директоров, согласно внутренним правилам коруправления этой компании они не обладают достаточными полномочиями, чтобы существенно влиять на решения акционера, и это частично нивелирует действие такого положительного фактора управления.
Вне совета директоров
Еще одной особенностью госкомпаний являются более широкие прямые полномочия акционеров. Например, в компетенцию акционера KEGOC входит утверждение различных текущих расходов, что вызывает чрезмерные задержки и бюрократизацию процесса принятия решений. Собственник также осуществляет строгий финансовый и стратегический надзор над KEGOC. Влияние акционера сказывается и на скорости принятия решений, которые больше нельзя назвать оперативными – эта проблема характерна для большинства компаний, где основным акционером являются государственные структуры.
«Это общая проблема и для России. Очень часто представители государства в советах директоров госкомпаний не имеют свободы в принятии решений. Обычно, когда человек идет на совет директоров, он имеет определенную инструкцию как голосовать, либо существует некая неписаная директива. Когда эта практика используется и решения принимаются за переделами совета директоров в каких-то ведомствах или вышестоящих госкомпаниях, потенциал для дискуссии между миноритарными акционерами и основным снижается, поскольку решение де-факто уже принято. Где-то представители крупного акционера вправе голосовать против директивы, мы видели такие примеры в России, и мы считаем, что это правильно», – рассказывает Олег Швырков.
В Казахстане речь идет, как правило, о некоторой неготовности делегировать полномочия. Правильно в этой ситуации было бы назначить достаточно компетентного человека, способного принимать решения на совете директоров и держать за них ответ. Тогда совет становится реальным органом принятия решений. «В России с разной степенью успеха сейчас принимаются меры по снижению доли госслужащих в госкомпаниях, в Казахстане пока таких тенденций нет», – отмечает г-н Швырков.
Среди прочих рисков в госкомпаниях можно отметить значительные объемы сделок с зависимыми компаниями или госструктурами, что снижает гибкость бизнеса, а также ограничения в проведении независимой политики вознаграждения руководства. Подобные факты свидетельствуют о сложностях использования рыночных механизмов в компаниях, подконтрольных государству.
Сверхидея
В 2008 году в Казахстане отдельные госхолдинги «Самрук» и «Казына» были объединены в Фонд национального благосостояния (ФНБ) «Самрук-Казына». Одной из предпосылок создания этой суперструктуры было желание властей повысить эффективность корпоративного управления в госкомпаниях. И надо отметить, что объединение холдингов имело ряд положительных последствий, особенно для крупных национальных компаний: повысилась их прозрачность, усилилась активность советов директоров, заметно выросло качество внутреннего аудита.
ФНБ должен отделить цели бизнеса от целей государства. В ведении государства остается установка общих «правил игры», а фонд «Самрук-Казына» должен решать вопросы повышения финансовой эффективности компаний и совершенствования их деятельности как бизнес-структур. Задача такого администрирования – заставить госкомпании развиваться за счет повышения эффективности работы, а не за счет использования своей связи с государством, к примеру, установления монопольных цен или использования финансовой господдержки в любой проблемной ситуации. Подобный опыт активно используется за рубежом.
Так, сингапурский госхолдинг Temasek в 2000-х годах начал активно работать над своим портфелем госактивов, формировал и развивал компании с потенциалом роста, и на сегодняшний день он превосходит по финансовым показателям многие частные предприятия страны. Сингапурский госхолдинг был прежде всего акционером компаний и руководствовался соответствующими целями, в то время как в Казахстане ФНБ в первую очередь является менеджером-проводником госполитики.
Конфликта интересов не избежать, что негативно скажется на эффективности управления госкомпаниями. Во-первых, процесс принятия решений в госкомпаниях может быть затянут, что уже наблюдается – иногда необходимы прямые директивы из центра, чтобы наладить скоординированную работу разрозненных госкомпаний. Второй частый недостаток подобных сверхструктур – деятельность большинства госкомпаний в них обычно непрозрачна, что создает возможности для развития коррупции и финансовых махинаций. Несмотря на то что многие национальные компании повысили уровень прозрачности, в большинстве своем он остается неудовлетворительным.
Давление публичности
Помимо создания холдинга есть и другой способ повысить качество корпоративного управления госкомпаний. Здесь стоит вновь обратиться к опыту КМГ, имеющему одну из самых эффективных систем управления среди компаний, подконтрольных государству. Главная отличительная черта этой компании – ее листинг на Лондонской фондовой бирже, что вынуждает ее заботиться о своей инвестиционной привлекательности и работать в интересах акционеров, а не государства как главного собственника. Идея выводить госкомпании на IPO в Казахстане озвучивалась несколько лет назад, но не получила широкого практического применения.
«Управление в стиле публичных компаний выгодно и компаниям непубличным. Но когда компания идет в листинг, ей нужно убедить инвесторов, что права миноритарных акционеров будут защищены. Однако при этом важно показать должный уровень прозрачности, работающий совет директоров, в котором есть конкретные выразители интересов миноритарных акционеров. Поэтому естественно движение навстречу международным рынкам капитала, а это дополнительный стимул повысить эффективность корпоративных процедур», – отмечает Олег Швырков.
Корпоративное управление обычно заметно качественнее в национальных компаниях, имеющих в составе акционеров крупных инвесторов помимо казахстанских госструктур.
Сомнительные перспективы
Существуют и другие инструменты повышения качества корпоративного управления в госкомпаниях. В правительстве сейчас разрабатывается законопроект «О государственном имуществе». В нем особое внимание уделено руководству в госкомпаниях. В частности, для обеспечения прозрачности и повышения эффективности системы коруправления будет введена система планирования деятельности национальных холдингов, национальных компаний и прочих компаний, контролируемых государством. Стратегии работы таких предприятий будут разрабатываться на пять-десять лет вперед исходя из долгосрочных приоритетов социально-экономического развития страны. И уже в разработанном виде будут утверждаться советами директоров. В качестве критериев оценки деятельности национальных холдингов и национальных компаний выступят целевые показатели стратегии развития.
Предполагается, что принятие единого законодательного акта позволит осуществлять комплексный мониторинг подконтрольных государству предприятий и своевременно рекомендовать остановку финансирования убыточных и неэффективных компаний (кроме государственных учреждений). Пока неизвестно, приведут ли подобные процедуры к реальному повышению качества корпоративного управления в госкомпаниях, ведь решения и стратегии развития вновь будут большей частью приниматься за пределами советов директоров. Чтобы добиться роста эффективности работы госкомпаний, рано или поздно придется все-таки решить, какие компании созданы, чтобы решать общественные проблемы, а какие – для финансовой выгоды, и четко разделить эти категории.
