Семь богатырей

Свою деятельность в качестве президента Владимир Путин начал с масштабной административной реформы

Указ Владимира Путина от 13 мая об учреждении семи федеральных округов, в которые назначаются представители президента, по всей видимости, является началом масштабного изменения системы власти в России. На первый взгляд могло показаться, что Путин не претендует на глобальную реформу. Действительно, согласно букве указа речь идет только о реорганизации президентской администрации: вместо 89 представителей президента их будет семь. Формально полномочия губернаторов остались прежними. Попытки же усилить влияние федерального центра в регионах предпринимались неоднократно. В общем, губернаторы вполне могли надеяться, что и на этот раз президентским представителям вряд ли удастся существенно изменить систему отношений центр-регионы.

Однако вскоре стало ясно, что цель Путина - не просто очередная перестановка функционеров. Через четыре дня после указа об образовании федеральных округов президент внес в Думу законопроект, изменяющий порядок формирования Совета федерации. Если предложение Путина будет принято Федеральным собранием, региональные начальники потеряют свое право заседать в Совете федерации, а вместо них в Москве на постоянной основе будут работать представители регионов. Это означает, что губернаторы и спикеры региональных парламентов лишатся прямого инструмента воздействия на федеральную политику. Кроме того, президент получит право отстранять губернаторов от должности в случае повторного нарушения ими федеральных законов, а губернаторы смогут воспользоваться этим правом в отношении глав местного самоуправления в своих регионах. Если учесть, что действия региональных властей довольно часто противоречат Конституции (взять хотя бы политику московских властей в отношении лиц кавказской национальности), в руках Кремля оказывается достаточно мощный инструмент.

Характерно, что для столь масштабных изменений не потребуется внесение поправок к Основному закону. В своем телевизионном обращении Путин продемонстрировал, что с казуистикой в новой президентской администрации все в порядке, а российская Конституция оставляет достаточно места для вольной трактовки. Формально действия Путина лежат в правовом поле, на деле же они представляют серьезную угрозу региональной "незалежности".

Примечательно, что административная реформа стала практически первым шагом Путина-президента. Указ о наместниках был издан через несколько дней после инаугурации. Путин даже не стал дожидаться утверждения Думой Михаила Касьянова премьер-министром и формирования нового кабинета, не говоря уже о программе правительства, над которой, в частности, работали в Центре стратегических разработок Германа Грефа.

Выстраивание новой властной вертикали, по логике Путина, должно предшествовать экономическим реформам и преобразованиям в социальной сфере. Порядок рассуждений, видимо, таков: прежде чем замахиваться на масштабные реформы в экономике, необходимо отладить инструмент, с помощью которого эти реформы будут проводиться.

Кавалерийская атака Путина на губернаторов носит такой стремительный характер, что последние даже не сумели найти аргументы в защиту привилегий, которые у них отбирают. На словах губернаторы в подавляющем большинстве поддерживают инициативы Путина, пусть и с небольшими оговорками. "Власти в регионах вполне достаточно. Самое главное, ее не надо делить, а вместе надо управлять огромнейшей страной", - заявил Владимир Яковлев. Региональные лидеры обескуражены и, видимо, решили подождать, в какой конкретно форме будут реализовываться президентские инициативы.

Повторение пройденного?

Попытки ограничить губернаторскую вольницу предпринимались неоднократно. Как ни странно, проекты укрупнения регионов и назначения их глав из Москвы первыми озвучили сами губернаторы: сначала Аман Тулеев, а затем Михаил Прусак, Евгений Савченко и Олег Богомолов. Кроме того, нынешняя реформа давно обдумывалась в Кремле. Еще во время работы в ельцинской администрации Путин отвечал за отношения с регионами и, вероятно, уже тогда стал формировать свой подход к этой проблеме.

"Начиная с 1996 года, когда губернаторы превратились в выборных, стало ясно, что разваливается вертикаль государственного управления. Губернаторы, получив независимую легитимность, не захотели отдавать свои большие полномочия", - говорит Николай Петров, член научного совета Московского центра Карнеги. Тогда же была предпринята попытка в противовес губернаторам усилить роль представителей президента в регионах. Однако тогда эта попытка провалилась. "Произошло это не только по причине слабости центра, - утверждает Петров. - Оказалось, что в 1996 году в регионах было невозможно найти сильных и в то же время не зависимых от губернаторов людей. Кремль не мог добиться, чтобы институт работал в его пользу. Широкие полномочия представителей президента не реализовывались и не были востребованы".

В 1998 году, при премьер-министре Евгении Примакове, вновь обсуждалась идея усиления президентских представителей, фактически превратившихся к тому времени в декоративные фигуры. Уже тогда планировалось назначить представителей президента, которые будут курировать сразу несколько регионов. На Кавказе эта идея даже была реализована. Различие с нынешней реформой заключается скорее в границах федеральных округов. Тогда деление планировалось произвести по региональным ассоциациям экономического взаимодействия, сейчас же - по воинским округам. Впрочем, разница невелика: ассоциаций восемь, а округов семь (нынешний Центральный округ включает в себя две региональные ассоциации: Черноземье и Центральную Россию).

Региональные ассоциации были организованы по инициативе глав регионов в 1990-1991 годах, чтобы координировать решение общих для всех участников хозяйственных проблем. Сначала ассоциации существовали на правах общественных организаций и лишь в 1993 году были зарегистрированы Министерством юстиции. На сегодняшний момент ассоциации представляют собой нечто вроде клубов, где собираются губернаторы и члены региональных правительств.

Реальное влияние этого органа на экономическую и политическую обстановку в регионах невелико и носит скорее неформальный характер. Впрочем, теперь ситуация может измениться. Президентские наместники в федеральных округах, практически совпадающих с границами ассоциаций, вероятно, вынуждены будут налаживать отношения с "клубами губернаторов". "Вопрос в том, - говорит Валерий Федоров, заместитель директора Центра политической конъюнктуры России, - будет ли найдена некая линия на сближение федеральных и региональных органов власти, или они будут работать параллельно. Пока характер будущего взаимодействия не понятен".

Продолжение следует

Насколько далеко зайдет реализация амбициозных планов кремлевской администрации? Этот вопрос пока остается открытым. Впрочем, серьезность намерений Кремля не вызывает сомнений. "Указ не решает, а скорее ставит проблему реформы федеративного устройства, - заявил в интервью 'Независимой газете' исполняющий обязанности начальника управления президента РФ по координации деятельности полномочных представителей президента в регионах Антон Федоров. - Все, что надо будет менять и реорганизовывать в рамках создаваемых округов, еще потребует кропотливой и длительной законотворческой работы. Подчеркиваю, это - только начало. Нам предстоит продолжительный и, видимо, очень увлекательный процесс. Начинается не просто реформа отношений регионов с федеральным центром, а крупная административная реформа в масштабе страны".

Едва ли Кремль в ближайшей перспективе решится на слишком уж радикальные действия, как, например, повсеместное укрупнение субъектов федерации. Эта мера приведет к яростной оппозиции большей части губернаторов и сильной дезорганизации вертикали исполнительной власти. Очевидно, что семь федеральных округов не могут быть базовой сеткой для нового административно-территориального деления России. "Это все равно, что считать всю Россию одним регионом. Сложно предположить, что человек из Новосибирска сможет плотно контролировать Читинскую область", - говорит Николай Петров.

Однако нельзя исключать, что Путин все же решится на эксперимент в отношении некоторых регионов. Например, уже давно обсуждается идея объединения Петербурга и Ленинградской области. Такой эксперимент, если он будет серьезно подготовлен, вполне в духе последних инициатив президента. Кроме того, укрупнение субъектов федерации и их большая подотчетность центру, по мнению политолога Александра Щелкина, соответствуют мировым тенденциям: "Польша идет по линии уменьшения количества воеводств, говорят о новом административном делении в Германии. Во Франции, чья государственная модель близка к нашей, отлажена система комиссаров республики, которые представляют в департаментах центральные министерства".

В указе Путина говорится, что "представители президента в округах должны будут обеспечивать реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий и реализацию социально-экономической политики Президента и контроль над федеральными органами". От того, каким именно содержанием будут наполнены эти гладкие фразы, зависит, станет ли президентский наместник в действительности определять политический климат в регионах, или он станет всего лишь очередной декоративной фигурой. Речь идет даже не столько о формальных полномочиях, сколько о том, найдутся ли в регионах силы, на которые сможет опереться представитель президента. Как известно, противоборство во Владивостоке Евгения Наздратенко и генерала Кондратова, наделенного Москвой широкими полномочиями, закончилось не в пользу последнего.

"Речь идет прежде всего о контроле над информацией", - считает генеральный директор "Эксперт-Географии" Григорий Марченко. По его мнению, та информация, которую сейчас предоставляют в центр региональные органы, начиная от Госкомстата, далеко не всегда отражает действительность.

Президентский представитель должен будет координировать и контролировать работу органов федерального подчинения, прежде всего силовых. Сейчас силовые органы во многих регионах фактически подконтрольны губернаторам. Вероятно, представителям президента будут переданы функции контроля над распределением средств федерального бюджета, которые будут аккумулированы в региональных казначействах. Несмотря на то что указ Путина, по мнению начальника исследовательского отдела Леонтьевского центра Нины Одинг, не имеет непосредственного отношения к экономике, в результате деятельности представителей президента может усилиться тенденция к межрегиональной экономической интеграции. Федеральные контролеры смогут следить за прозрачностью границ между регионами и способствовать более эффективному использованию инфраструктуры федерального значения. Это может дать толчок образованию межрегиональных финансово-промышленных групп.

Если президентские наместники смогут в полной мере освоить все эти полномочия, они действительно превратятся в своего рода генерал-губернаторов. Тогда у них действительно будут реальные инструменты контроля над главами исполнительной власти в регионах.

Валерий Федоров считает, что судьба путинской инициативы в большой степени зависит от того, сохранят ли губернаторы возможность решать все вопросы в Москве напрямую с президентом. В этом случае конфликты будут только множиться, и все может закончиться так же, как в случае с 89 представителями президента, которые из "ока государева" превратились в "око губернаторов", потеряв всякое влияние.

Петербургский расклад

Ситуация, которая может сложиться в ходе реализации путинского указа в Петербурге - центре новообразованного Северо-Западного федерального округа, имеет по сравнению с общероссийской свою специфику. С одной стороны, Петербург занимает особое место в политике Путина. С другой - отношения президента и Владимира Яковлева нельзя назвать однозначными.

На протяжении всей предвыборной кампании в Петербурге муссировались слухи о том, что против Яковлева будет задействован административный ресурс Кремля. Назначение в конкуренты Яковлеву Валентины Матвиенко, явно не без ведома Путина, работа в Петербурге следственной комиссии МВД, занимавшейся коррупцией в Смольном, - все свидетельствовало о том, что в Москве не хотят видеть Яковлева в губернаторском кресле. Потом, когда победа действующего губернатора на выборах стала очевидной, активно обсуждалась идея передачи большей части полномочий Яковлева премьер-министру городского правительства, которым станет кто-то из людей Путина. Не был реализован и этот вариант. Однако сохранялось ожидание того, что "проблема Яковлева" будет решена через появление влиятельного федерального чиновника.

Теперь антияковлевски настроенные аналитики возлагают надежды на Виктора Черкесова, назначенного представителем президента на Северо-Западе. Черкесов, несмотря на то что он является выходцем из пятого управления КГБ, занимавшегося борьбой с инакомыслящими, не вызывает резкого неприятия у части городских демократов. С другой стороны, его кандидатура удовлетворяет сторонников Яковлева. "Черкесов - это интеллектуал из КГБ, - говорит близкий к Яковлеву политолог Алексей Мусаков. - Он следователь, юрист-практик, человек, всегда работавший в рамках правового поля и правовой процедуры. Это оптимальная кандидатура".

Впрочем, едва ли с назначением Черкесова ситуация в городе обострится драматически. Отстранение Яковлева, как показали недавние выборы губернатора, не является для Путина idee fixe. Лояльный губернатор, а Яковлев в последнее время постоянно демонстрирует свои верноподданнические чувства, вполне устраивает Путина. Перераспределение полномочий между Яковлевым и центром, вероятно, произойдет без громкой публичной огласки. "Могут возникнуть конфликтные ситуации, - говорит Алексей Мусаков, - но определенно лучше иметь конфликты, чем войну. Если воспользоваться медицинским языком, то консервативная и даже интенсивная терапия во взаимоотношениях с центром более предпочтительна, чем хирургия".

По мнению Валерия Федорова, возможны два варианта развития событий. Если Яковлеву удастся установить дружеские взаимоотношения с той или иной группой в окружении Путина, то он сможет не обращать на Северо-Западного представителя президента большого внимания. Иная ситуация сложится, если Яковлев останется в изоляции.

"У Кремля нет иллюзий в отношении Яковлева, по крайней мере до тех пор, пока там будут московские питерцы, - говорит Александр Щелкин. - У Яковлева нет перспектив на федеральном уровне. Поэтому он будет всячески демонстрировать свою готовность сотрудничать, а к Черкесову проявит максимальную лояльность, чтобы укрепить свою репутацию".