Удобный талмуд

Москва, 14.08.2000
«Эксперт Северо-Запад» №13 (20)
В "Стратегическом плане Санкт-Петербурга" больше политической тактики, чем реальной стратегии

В июне в Пушкине прошел всероссийский семинар, посвященный проблемам стратегического планирования регионов с привлечением широкой общественности. Так как Петербург первый в России обзавелся "всенародно обсужденным" стратегическим планом, то в основном собравшихся обучали на его примере.

Однако к законной гордости за город, еще в 1997 году приобретший столь важный по мировым меркам атрибут, примешивается некоторая растерянность: в создании "Стратегического плана Санкт-Петербурга" оказывается больше пропаганды, чем осознанной необходимости. Изначально идея "Плана" возникла лишь в связи с кредитом Мирового банка: в 1996 году он отказался предоставить деньги просто "на реконструкцию исторического центра города", и попросил городские власти хоть как-то подтвердить осознанность действий. Затем банк выделил отдельный грант на создание собственно "Стратегического плана". Так как эти действия не влекли затрат со стороны города, их целесообразность никогда и никем не обсуждалась - сумма была освоена. Точно так же теперь ни специалисты - создатели плана, ни чиновники не в состоянии объяснить, что бы изменилось в жизни города, если бы банк оказался не столь настойчив...

В ногу со временем

На Западе наличие более или менее внятного представления о будущем региона постепенно становится обязательным требованием к муниципальной власти. Становится популярной идея, что регионы, как и крупные корпорации, развиваются в конкурентной среде. Эта концепция прямиком ведет к понятию "маркетинга городов". Здесь же находит применение и понятие "клиента": с точки зрения региона клиентами являются жители, предприятия, а также жители других регионов - приезжие. Каждая из перечисленных категорий по-своему жизненно важна для региона, и каждая из них предъявляет к нему особые требования. Использование этой терминологии позволяет по-новому взглянуть на управление городом и планирование его развития.

В рамках такого подхода считается, что совместное планотворчество помогает властям, бизнесу и общественности выработать общее понимание происходящего и выяснить вероятное поведение друг друга в свете грядущих перемен. Губернатор Яковлев даже назвал в связи с этим "Стратегический план Санкт-Петербурга" "сводом согласованных, признанных разумными требований от предприятий к Администрации". То есть изданием стратегического плана власть должна бы показать горожанам и бизнесменам, что понимает происходящее и действует осмысленно. В свою очередь "общее понимание" должно способствовать координации действий и помогать "частно-общественному партнерству". Бизнесмены, тоже участвовавшие в создании стратегического плана, помогут властям его исполнить, и результаты не заставят себя ждать.

Успехи, достигнутые многими городами после издания "народных" стратегических планов (а "после" в таких случаях автоматически превращается как "вследствие"), делают этот документ столь же необходимым главе местной власти, как носовой платок простуженному.

Кто я? Где я?

Одним из основных отличий стратегического плана должно быть четкое видение перспектив города, региона или корпорации. В связи с этим к практически стандартному набору основных целей - его можно вкратце определить как "повышение качества жизни", и он базируется на общечеловеческих ценностях, - добавляются цели специфичные. Например, в свое время Амстердам поставил себе целью стать "открытым городом" и "международным культурным центром", а Кельн пожелал стать "столицей информации" и "транспортным центром ЕС".

Определение специфичных целей в итоге отражается на имидже города. Пользуясь той же маркетинговой терминологией, можно сказать: для того чтобы продукт продавался, он должен обладать яркими и запоминающимися отличиями от аналогов. А в данном случае товаром как раз и является город и условия жизни в нем.

Создателям "Стратегического плана Санкт-Петербурга" вроде бы есть чем гордиться: план получил высокую оценку за рубежом, а полученный опыт был распространен по многим городам и регионам не только Федерации, но и стран бывшего СССР (Вильнюс, Таллин, Рига, Тбилиси).

Более того, сообщают, что в разработанных позднее стратегиях и концепциях Новосибирска, Омска, Карелии, Сургута прослеживается сильное влияние идей и даже текстов петербургского плана. В чем же причина такой популярности? Обратимся к тексту.

Главная цель "Стратегического плана Санкт-Петербурга" определена как "стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения Санкт-Петербурга". Попытка "специфичного изложения" этой парадигмы звучит как "формирование Санкт-Петербурга как интегрированного в российскую и мировую экономику многофункционального города, обеспечивающего высокое качество среды жизнедеятельности и производства". Имеются и две подцели: "повышение доходов и занятости за счет роста экономики" и "улучшение условий жизни за счет повышения эффективности расходов бюджета города". Ко всему этому город должны привести четыре стратегических направления: "формирование благоприятного хозяйственного климата", "интеграция в мировую экономику", "улучшение городской среды", "формирование благоприятного социального климата".

И - единственное в "главных целях", что хоть как-то переносит нас из области общих фраз на петербургскую почву - "укрепление Санкт-Петербурга в качестве главного российского контактного центра региона Балтийского моря и Северо-Запада России". То есть "укрепление" нынешнего, очевидного статуса города.

Итак, собственно "стратегическая" часть, которой приличествует расставлять понятные всем и каждому ориентиры, в плане фактически отсутствует, сводясь к пожеланию "чтоб было как лучше". Народ, понятное дело, не возражает, другие регионы используют полезный опыт.

Все впереди

Впрочем, если создание "Стратегического плана" способно хоть как-то приблизить горожан к означенным ориентирам, его уже стоило принимать. Нынешняя петербургская Администрация на недавних выборах уже показала высокую эффективность работы с общественным мнением. Если в ходе этой работы пропагандируются, а значит - приближаются, важные и полезные для города цели, это можно только приветствовать.

Привычным примером практического применения стратегического планирования стала Барселона, в которой по стратегическому плану снесли несколько кварталов старой жилой застройки, и на их месте построили "олимпийскую деревню".

Преимущества планового подхода особо заметны на примере Мюнхена. Там строительство нового аэропорта в 1991 году стало большим грузом для бюджета. В 1998 году на месте старого аэропорта был выстроен новый выставочный центр, также потребовавший вложений - DM 2 млрд. Однако продажа земли на месте старого выставочного центра принесла DM 1.5 млрд., а рядом с новым выставочным центром возник дорогой жилой район, также принесший неплохую прибыль казне. Плановый подход позволил городу смягчить тяжесть необходимых, но затратных проектов путем увязки их с проектами прибыльными.

Хочется подчеркнуть, что здесь речь ни в коем случае не идет о правильности или неправильности общей политики и конкретных хозяйственных мер Администрации Санкт-Петербурга и властей других регионов. Вопрос лишь в том, насколько вообще оправданы затраты средств на привлечение широкой общественности к созданию "Стратегических планов", и нельзя ли ограничиться обычным, административным планированием, получив, как минимум, аналогичный результат?

За два года разработки "Стратегического плана Санкт-Петербурга" в ней приняли участие около тысячи специалистов, были рассмотрены сотни поправок и предложений. В результате были получены "48 страниц основного текста, два основных приложения, дополняющие план до 115 страниц, и 16 томов приложений, подготовленных тематическими комиссиями. В Генеральный совет Стратегического плана вошли представители властей, науки, культуры, деловых кругов, общественных организаций. Члены Генерального совета подписали Декларацию о готовности участвовать в реализации плана..." Реализации чего и ради чего?

Ответ неясен. Подавляющее большинство задач спланировано на сроки до 2003, 2005 и даже 2010 года. Разумеется, до поры их обсуждать нельзя (а через несколько месяцев после окончания 2003 года, кстати, кончится и срок пребывания нынешнего губернатора на своем посту...). Но главное - формулировки столь общи (например, "реализация антикоррупционных программ"), что судить об исполнении или неисполнении можно практически с равным успехом. При этом план всеобъемлющ, так что совершенно непонятно, насколько в том или ином явлении городской жизни проявилось его участие. Взять, хотя бы, "развитие сети бездотационных перевозок". Идея хороша, но ее осуществление - дело рук скорее частного капитала. Знали ли владельцы нынешней сети маршрутных такси о существовании "Стратегического плана" вообще?

Сам дал - сам и взял

Добровольное участие представителей общественности и бизнеса предполагает аналогичные условия и для властей. Поэтому план не имеет силы закона - следовательно, и предусмотренные в нем мероприятия остаются всего-навсего желательными.

Таким образом, позиция власти модальна: вот, мол, то-то и то-то "надо бы". А так как Стратегический план не отрицает привлечения сторонних ресурсов, любое положительное событие администрация легко может зачислять в свой актив - в толстом документе найдется хоть одно слово, к которому приятную новость удастся привязать. И точно так же любое действие властей может быть оправдано "всенародно обсужденным" планом. Вот что пишет по этому поводу депутат ЗакСа Никита Ананов: "Стратегический план остался элитарным документом, в силу своего большого объема знакомым рядовым гражданам лишь по названию. Главным недостатком Стратегического плана Санкт-Петербурга является также его неопределенный правовой статус мифического общественного согласия, позволяющий исполнительной власти скрывать от общественности свои истинные цели и намерения".

Задолго до решения заложенных в "Стратегический план" задач по улучшению имиджа региона он существенно улучшает имидж местных властей, без особых хлопот становящихся максимально прогрессивными и демократичными.

От народа слышу!

Но степень "народности" обсуждения стратегического плана также остается под вопросом. Отбор специалистов, принимающих решения в ходе обсуждения, относительно случаен и определяется теми же критериями, что и найм чиновников самого правительства: репутация и рекомендации коллег. При обсуждении признано, что все соображения в документе конечного объема учесть невозможно в принципе. Настает момент отбора идей по принципу "конструктивно - неконструктивно". Те, чьи идеи зачислены в "неконструктивные", оказываются недовольны. Равным образом: недовольные результатами обсуждения считаются неконструктивными. Следовательно, реальная картина "народного обсуждения" мало отличается от административного делопроизводства.

Например, директор бюро территориальных информационных систем и градостроительного регулирования ЗАО "Петербургский НИПИград" Михаил Петрович отмечает: "Практически все задачи развития транспортной системы, обозначенные в Стратегическом плане... сформулированы еще в Генеральном плане развития Ленинграда и Ленинградской области (1984-1987гг.), в Комплексной транспортной схеме развития всех видов пассажирского транспорта... Идеи и нормативная база... остались в последнее десятилетие без существенных изменений и не обеспечивают эффективное решение задач..." Дело рук "народа" оказалось копией директивного плана советских времен.

И вот что характерно: по словам директора "Леонтьевского центра" Ирины Карелиной, при создании "Стратегического плана Санкт-Петербурга" фактор возможной коррупции в городских властях в принципе не учитывался. В итоге тень коррупции легла и на сам план. Там же, у Петровича, читаем: "Информационные карты мер, прилагаемые к материалам Стратегического плана, показывают, что основными заинтересованными лицами являются строительные и консалтинговые проектные организации. Вряд ли следует от них ожидать стремления к минимизации (оптимизации) затрат..."

План - что дышло

Достижение целей в СП рекомендуется увязывать с некими базовыми "флагманскими проектами". При этом предполагается, что все видят грань между PR региона и PR властей. Ведь сверхпроекты были и остаются основой PR любой, даже самой авторитарной и далекой от народа администрации.

Как уже говорилось, установленные "Стратегическим планом Санкт-Петербурга" цели далеко не всегда количественно определимы, и приходится довольствоваться качественными показателями. Влияние "строек века" на исполнение плана, разумеется, в данном случае определить сложно.

В придачу к неопределенности целей провозглашается лозунг: "Стратегическое планирование - процесс". И о какой-либо обязательности исполнения "Плана" речь даже не идет. Более того, по словам заведующей отделом Института "Евроград" Натальи Лебедевой, полномасштабный мониторинг выполнения "Стратегических планов" практически никогда не проводился! В утешение можно сказать, что и за рубежом дела обстоят ничуть не лучше. Зато из мировой практики получается добрая статистика: в некоторых случаях исполняется порядка 70% запланированного - даже то, что власти сами и не делали, а лишь наметили. Возможно, из этого следует, что во всем мире власти в среднем на 30% не дорабатывают до созданного ими же (совместно с общественностью) идеала.

Вывод прост. На семинаре его сформулировал первый заместитель главы города Тихвина Александр Лисин: чаще всего "стратегические планы" превращаются в источник занятости для чиновников, а результат их деятельности украшает городские власти и дает возможность тем в любой момент ссылаться на удобный "талмуд, в котором есть все, что нужно умному раввину".

И даже красивая идея "маркетинга регионов через привлечение общественности" терпит крах при первом же приближении к реальности: достаточно сравнить успехи по привлечению иностранных инвестиций Санкт-Петербургом и Ленобластью, продолжающей жить при административном планировании...

Ирина Карелина, генеральный директор МЦСЭИ "Леонтьевский центр": "У нас были очень хорошие отношения с Мэрией Собчака, и после избрания Яковлева мы ожидали прекращения сотрудничества с городскими властями. Но неожиданно губернатор позвонил сам. Оказалось, что попытки возобновить в Комитете экономики практику долгосрочного экономического планирования породили нечто в духе советских пятилеток, совершенно неприемлемое сегодня. Губернатор попросил нас подготовить альтернативный вариант концепции экономического развития, а затем предложил заняться "Стратегическим планом".

Несмотря на широчайшее обсуждение, в глазах многих "План" так и остался губернаторским" проектом. Поэтому мы не организовывали процедуру принятия "Плана" ЗакСом, чтобы избежать конфликта. Подобная участь постигла и разработанный на основе "Стратегического плана" "План действий Администрации" - он так и не был окончательно согласован и затерялся где-то между комитетами...

Сейчас "Леонтьевский центр" продолжает по мере сил хотя бы частично отслеживать выполнение "Стратегического плана". Однако денег на полномасштабный мониторинг мы не получаем. Мне кажется, что мы напрасно "балуем" Администрацию, работая бесплатно".

У партнеров

    Реклама