В сентябре в подмосковном Королеве представители 35 малых городов и 50 консультационных фирм встретились для теоретической и практической подготовки к разработке городских стратегий развития. Среди городов, выбранных, кстати, по конкурсу из более чем 163 претендентов, немало наших, Северо-Западных - Волхов, Сосновый Бор, Гдов, Старая Русса, Вельск, Каргополь. Каждому из этих городов Фонд Сороса дает 15 тыс. долларов на оплату консультационных услуг. Тем самым Сорос убивает двух зайцев - помогает городам профессионально задуматься о своем будущем и поддерживает рынок российского консалтинга, специализирующегося на городских проблемах. И, что важнее всего, способствует формированию местного гражданского сообщества, акцентируя внимание на стратегическом планировании как средстве диалога властей и горожан.

С оглядкой на Петербург

Инициатива Фонда Сороса попала на уже хорошо взрыхленную почву неподдельного интереса к территориальному стратегическому планированию. Бесспорным лидером этого процесса был и остается Санкт-Петербург. Власть Санкт-Петербурга еще в 1997 году пошла на беспрецедентный для России шаг, инициировав создание Стратегического плана на основе участия стейкхолдеров и общественности. Другим городам, принимающимся сегодня за стратегическое планирование, надо отдавать себе отчет в сильных и слабых сторонах того инструмента, которым они намереваются пользоваться. При этом полезно разделить вопросы качества "Стратегического плана Санкт-Петербурга" и полезности самого метода стратегического планирования на основах широкого общественного участия. "Стратегический план Санкт-Петербурга", хотя и признан европейскими профессионалами одним из лучших в своем жанре, конечно, не свободен от недостатков и в содержании, и в методике. Чтобы помочь желающим сделать осознанный выбор, недавно при поддержке Фонда Евразия в Интернете был создан специальный сайт по стратегическому территориальному планированию, где можно непредвзято сравнить различные подходы и мнения.

Но может ли стратегическое планирование реально помочь развитию, или это очередная быстропроходящая мода, больше дающая именно властям, а не народу?

Пытаясь разобраться в этом вопросе, "Северо-Запад" опубликовал две статьи (см. N 13 от 14 августа), обозначив две дискуссионные темы. В первой, озаглавленной "Удобный талмуд", журналист Даниил Желобанов подводит к мысли, что "в "Стратегическом плане Санкт-Петербурга" больше политической тактики, чем реальной стратегии". Во второй высокопоставленный чиновник Григорий Двас убеждает, что "нельзя слушать народ", занимаясь социально-экономическим планированием, и что вовлекать в стратегическое планирование общественность вредно.

Прочь мегаломанию

Назвав "Стратегический план" "удобным талмудом, где есть все, что нужно умному раввину", журналист сделал комплимент и тексту, сравнив его со священной книгой, и пользователю. Без сомнения, очень многие "умные раввины" хотели бы иметь такой талмуд местного значения. Имелось в виду, однако, что "Стратегический план Санкт-Петербурга" неконкретен, малоинформативен, состоит сплошь из тривиальностей и служит ширмой для властей, которые прикрывают им любые свои действия.

Это неправда. План вполне обозрим по объему и достаточно определенно ориентирован и в глобальных ценностях, и в конкретной геополитике. Он четко декларирует умеренно либеральные ценности и фиксирует важные и содержательные характеристики желаемого будущего города - многофункциональность, усиление транспортных функций, развитие роли контактного центра для региона Балтийского моря и Северо-Запада России. Возможно, от частого и не всегда точного цитирования сегодня это воспринимается как полный трюизм. Однако в период работы над планом выбор специализации города, формулирование целей были предметом острых дискуссий.

Несколько десятков слов, образующих формулировки главной цели "Стратегического плана", наполнены реальным смыслом. Многофункциональность, например, противопоставлена амбициозному и необоснованному крену в сторону какой либо одной из функций или групп отраслей вроде "финансового центра" или "туристической Мекки". Понятие "контактный центр" ставит заслон концепции развития города как военной базы. Ясно очерчена географическая зона непосредственного влияния Санкт-Петербурга - Северо-Запад России и регион Балтийского моря, где город действительно может и должен увеличивать свое влияние, находить стратегических партнеров. Это позволяет сузить и нацелить городскую стратегию, избежать евразийской мегаломании.

Конкретен ли план?

Ширма из "Стратегического плана", как видим, получается не совсем удобная - уже формулировка цели ограничивает пространство для волюнтаризма.

Конечно, существует проблема трактовки и манипуляции, внеконтекстного цитирования. Но если есть сомнения, текст "Стратегического плана" доступен в Интернете, в городских библиотеках. Желающий всегда может обратиться к первоисточнику и проверить, можно ли, например, утверждать, что вызвавший много споров Ледовый дворец строился в соответствии со "Стратегическим планом". Ответ - да, поскольку в плане зафиксированы: цель - "2.3. Продвижение города на мировой рынок культурных и туристских услуг", задача - "2.3.5. Усилить значимость Санкт-Петербурга как мирового спортивного центра" и мера - "2.3.5.1. "Развитие инфраструктуры для проведения спортивных мероприятий мирового уровня..." Однако из плана отнюдь не следует, что надо стоить именно новые спортивные сооружения и финансировать их с нарушениями принятых бюджетных процедур.

Спору нет, "Стратегический план Санкт-Петербурга" не оправдывает ожиданий тех, кто хочет найти в нем суперэффектные меры, мгновенно и без больших усилий решающие все проблемы города. Он не содержит грандиозных революционных предложений. Но это скорее его достоинство, чем недостаток: Санкт-Петербург - большая и весьма инерционная система, поэтому эволюционный подход предпочтительнее.

Для городов другого масштаба, и в другой ситуации, связанной с коренными сдвигами в технологическом укладе или геополитической конфигурации, вполне может потребоваться коренное изменение специализации, имиджа, стратегических партнеров, и тогда это, несомненно, должно стать предметом "Стратегического плана". В подобных ситуациях "Стратегический план" города мог бы быть еще короче и конкретнее, объединяя общим замыслом лишь несколько крупных проектов, позволяющих существенно усилить позиции города в определенной сфере.

Сегодня, однако, преобладает тенденция (не слишком продуктивная) к расширенному толкованию "Стратегического плана", отождествлению его с комплексным долгосрочным планом социально-экономического развития. Это связано в том числе и с тем, что планы составляются с учетом мнения народа, а не только отдельных профессионалов.

И это вторая тема: следует ли привлекать к разработке и обсуждению "Стратегического плана" стейкхолдеров и общественность?

Нельзя или не хочется?

Надо отдать должное искренности Григория Дваса, который вслух произнес то, о чем думает каждый чиновник - "я лучше вас знаю, что вам нужно". Этот крик души можно понять. Подталкиваемые западной модой и поддержкой, как грибы растут всевозможные неправительственные организации (НПО), объявляющие себя выразителями интересов народа и в связи с этим считающие своим долгом контролировать деятельность чиновников. И очень трудно привычному к кабинетному планированию специалисту смириться с необходимостью тратить время, отвечая на письма, запросы, разъяснения, пресс-конференции.

Такая позиция понятна, но недальновидна. Разумная власть, озабоченная как естественным стремлением сохранить себя, так и желанием решать реальные проблемы своих избирателей, не может не быть заинтересована в коммуникации с деловыми кругами и общественностью.

Без народа нет демократии

Григорий Двас утверждает, что "спрашивать народ" при стратегическом планировании "столь же безответственно, как и при лечении заболеваний". Он полагает, что находящиеся у власти профессионалы заведомо, в силу наличия диплома о высшем образовании, лучше знают, что хочет "народ". Вряд ли Григорий Викторович на самом деле настолько самонадеян и заблуждается насчет профессиональных качеств реальных управленческих кадров. Причина разногласий в разном понимании общественного участия. Действительно, нелепо выносить на референдум решение о значении закладываемого в прогноз на три года темпа инфляции. Но, говоря о широком общественном участии, мы имели в виду и реализовали при разработке "Стратегического плана Санкт-Петербурга" нечто иное - принцип выхода за пределы собственно чиновничьего сообщества и узкого круга традиционно приближенных экспертов. Вовлечение в процесс работы над текстом или, как минимум, в процесс обсуждений заинтересованных профессиональных организаций, влиятельных общественных объединений, неангажированных экспертов позволяет существенно повысить качество плана. Участие "народа" в обсуждении и формулировании целей развития позволяет компенсировать некомпетентность или незаинтересованность чиновника. Как выбрать, что нужнее - пенсии для стариков или стипендии для студентов, койки в больницах или места в школах, - при том, что относительная острота ситуации примерно одинакова? Нормативы, на которые часто возлагают большие надежды, выручают редко, так как ситуация слишком индивидуальна в каждом городе.

Поэтому и надо решать кардинальные вещи совместно с "народом". Наивно думать, что существует некая объективная наилучшая стратегия. Как минимум, всегда будет не хватать информации для ее выбора. Искусство разработчика, пожалуй, состоит в том, чтобы сделать мягкий выбор - адекватный в той или иной степени большинству возможных сценариев развития.

Взаимоотношения между органами власти и общественными организациями пока характеризуются взаимным недоверием. Сказывается недостаток демократических традиций и тот факт, что представители НПО и властных структур изначально ориентированы на конфликтную модель взаимодействия. Организация общественного участия - это еще и процесс построения взаимного доверия и преодоления стереотипов между представителями общественных организаций и чиновниками.

Расширение круга участников планирования не только повышает качество плана, но и становится залогом его реализуемости. "Стратегический план" не может сегодня быть планом только администрации, нужен согласованный план всего городского сообщества. Такой план может выполняться только на основе согласия, достижимого при наличии общих интересов и включения в разработку плана на раннем этапе. Включаться в работу должны и стейкхолдеры, и общественность. К стейкхолдерам относятся влиятельные и заинтересованные участники развития города - представители крупнейших предприятий, ассоциаций бизнеса, политических сил, финансовых групп, имеющие как ресурсы, так и интересы в развитии города.

Участие общества позволяет обеспечить контакт профессионалов с конечным потребителем. Конечно, любой план неизбежно будет нести отпечаток политической ситуации и пристрастий людей, причастных к его созданию. Полный консенсус недостижим, как недостижима абсолютная истина, и нелепо ставить в вину "Стратегическому плану", что он вобрал не все возможные мнения. Но вообще не использовать возможность учесть различные позиции было бы просто неумно. Да и трудно без этого рассчитывать на эффективное развитие. Если мы придерживаемся демократических ценностей и делаем ставку на самоорганизацию общества, вовлечение общественности в планирование является необходимым условием. А уж отнестись к этому условию можно по-разному: либо как к неизбежному злу и издержкам демократии, либо, напротив, как к демократическому завоеванию.

Санкт-Петербург