Несмотря на пятилетние усилия четырех вице-губернаторов, город так и не научился эффективно управлять своей собственностью. Причина - недостаток воли как у самих реформаторов, так и у руководства администрации. И хотя в Петербурге удалось остановить процесс массового создания "кормушек" при госструктурах, ранее созданные карманы для недобросовестных чиновников продолжают благополучно существовать. Иногда возникают и новые.

Маневич был прав

В январе 1996 года тогдашний председатель КУГИ Михаил Маневич объявил о необходимости коренного изменения отношения к государственному имуществу. Посыл начальника городского комитета был следующим: в ходе приватизации государственная собственность из институциональной превращалась в разновидность частной, где управляющим субьектом выступает государство. И власть должна серьезно относиться к своим правам и обязанностям собственника. При этом Маневич не скрывал, что осознает малую эффективность "госкапитализма", и потому призывал предприятия все же идти по пути завершения приватизации. Однако он понимал, что, с одной стороны, государство в России долго еще будет оставаться крупнейшим собственником, а с другой - у него всегда будет значительное количество организаций (в 1995 году их было в Петербурге около 3200), призванных осуществлять необходимые обществу функции (в области здравоохранения, образования, культуры, городского хозяйства и т. п.). Так что налаживать цивилизованный имущественный контроль за их деятельностью все равно надо. Ибо поскольку отраслевики (отраслевые комитеты администрации) не отвечают за экономическую эффективность госорганизаций, кураторства с их стороны явно недостаточно. В этом Маневич был совершенно уверен, и позднейшие исследования, вскрывавшие огромные злоупотребления в этой сфере, показали, что он был прав.

При КУГИ была создана рабочая группа, которая должна была разработать концепцию управления паями, долями и акциями предприятий, находящимися в собственности Петербурга (о контроле за имуществом госпредприятий и учреждений тогда речь не шла). Однако на тот момент все были заняты приватизацией, и единственное, что удалось сделать за два года, - это организовать анализ деятельности акционерных обществ, в капитале которых участвовал город, силами трех частных консалтинговых фирм, которые представили и свои предложения по будущей концепции.

Осенью 1997 года после трагической гибели Михаила Маневича КУГИ возглавил нынешний "главный путинский реформатор" Герман Греф. Он пригласил в комитет руководителя одной из этих консалтинговых фирм, президента "Бизнес-фонда "Квалитет"" Александра Дунаевского, назначил его своим заместителем и поручил завершить дело. В результате в марте следующего года появилась "Концепция управления государственными предприятиями, учреждениями и реализации прав Санкт-Петербурга как участника в коммерческих и некоммерческих организациях". 12 ноября 1998 года она была принята правительством Петербурга. Полугодовая пауза понадобилась для обсуждения "Концепции" единомышленниками - председателями ключевых комитетов администрации: Козаком, Клебановым, Артемьевым и Грефом, которого летом сменил Андрей Лихачев. Именно их авторитетом и удалось потом протащить "Концепцию" через правительство - с отраслевыми комитетами ее предварительно не согласовывали.

Управлять как частник?!

Идеологическая основа "Концепции", по словам Александра Дунаевского, такова: "Государство должно управлять своей собственностью так же, как это делает любой нормальный частный владелец предприятия". Отсюда и задачи "Концепции": "обеспечить права" города как участника (акционера) в коммерческих и некоммерческих организациях; наладить "надлежащий учет и контроль за сохранностью и использованием имущества" города; оптимизировать количество объектов управления; о беспечить "получение дополнительных доходов" и т. д. Никакого вмешательства чиновников в хозяйственную деятельность организаций (то есть подмены полномочий менеджмента), разумеется, не предполагалось. Более того, даже специфическую для государства как собственника дилемму "прибыль или налоги" "Концепция" решала в пользу прибыли, так что представителям Петербурга в Советах директоров предписывалось солидаризироваться в этом вопросе с частными собственниками, однозначно заинтересованными в сокращении налогов и увеличении прибыли.

Разработчики "Концепции" убеждены, что государство должно оставлять за собой имущество лишь в тех сферах, где рынок "не в достаточной мере регулирует процессы". "Концепция" выделяла шесть таких сфер: общегосударственные (оборона, безопасность государства и граждан, охрана окружающей среды и т. п.), социальные (обеспечение занятости, медицинская помощь, социальная защита и т. п.), развивающие (наука, культура, образование, стимулирование развития экономики и т. п.), функции поддержания и развития инфраструктуры, регулирование естественных и технологических монополий, а также некоторые хозяйственно-экономические функции (экономия ресурсов, сбор государственных доходов). И все.

Важнейшим условием эффективного управления "Концепция" считает неукоснительное соблюдение пяти принципов. Первый - целеполагание (фиксация цели государства в каждой организации). Второй - планирование (финансовое, маркетинговое, организационное) - вменяется в обязанность руководителю для наиболее экономичного управления даже для некоммерческих организаций - учреждений образования, здравоохранения и т. п. Третий - контроль государства (обязательная периодическая отчетность руководителей и оценка уполномоченным госорганом качества выполнения функции и состояния экономических параметров, финансовой и иной устойчивости). Четвертый - четкое функционирование системы сбора, хранения и учета достоверной, своевременной и полной информации о состоянии и деятельности "своих" организаций.

Важнейшим (если не самым главным), пятым принципом авторы "Концепции" считают систему мотивирования руководителей (управляющих, представителей государства) - на четкой договорной основе, подразумевающей как серьезную ответственность (в том числе материальную), так и стимулирование. Деятельность управляющего оценивается на основе критериев, которые прямо вписываются в контракт и регулярно проверяются. Оплата высшего менеджмента ставится в прямую зависимость от результатов деятельности его организации. В "Концепции" также подробно описано все, что нужно для реализации указанного подхода - полномочия различных госорганов, суть нормативных актов, которые надо принять для узаконения необходимых процедур.

Независимые эксперты, чрезвычайно высоко оценивая "Концепцию" в целом с профессиональной точки зрения, указывали, однако, и на ее слабые места. Например, на отсутствие четкой позиции в дилемме "прибыль или функция?". Требование прибыли или даже простого сокращения расходов неизбежно ухудшает качество исполнения общественной функции, что неприемлемо для госучреждения (поликлиника, к примеру, не должна отдавать предпочтение платным услугам перед бесплатными и т. п.). Указывали эксперты и на отсутствие четкой регламентации поведения в связи с проблемой коммерческих рисков. Очевидно, что для государства фактор риска гораздо более значим, чем для частника, который в случае чего может уйти с рынка, перепрофилировав свою деятельность. Государство же, обязанное исполнять функцию, такой возможностью не обладает, даже если деятельность становится нерентабельной (как не должно оно, по-видимому, стремиться и к увеличению своей доли на рынке путем победы в конкурентной борьбе). Многие специалисты вообще считают, что государство принципиально не может быть эффективным собственником (в том смысле, в котором термин "эффективность" применяется в бизнесе), априори не способно выдерживать честную конкуренцию на рынке и потому не может рассматриваться как равноправный участник свободного рынка.

Кроме того, практически все эксперты были уверены, что попытка реформаторов из КУГИ наладить грамотное управление на предприятиях, где в удобных креслах давно сидят "свои" люди, очевидно, натолкнется на сопротивление последних и их заступников в отраслевых комитетах администрации. И "Концепцию" постигнет печальная участь прочих реформаторских начинаний (попытки реформировать естественные монополии, жилищно-коммунальную систему, городскую промышленность).

Гладко было на бумаге

В итоге эксперты оказались правы. Принципиальные внутренние противоречия и ведомственные интересы сильно затормозили реализацию "Концепции". До сих пор не закончено создание нормативной базы (различных "порядков", "методик", "положений", нескольких законов Петербурга), в том числе и по вине самого КУГИ. Так, ключевая "Методика анализа деятельности... организаций, созданных с участием Санкт-Петербурга", содержащая критерии и порядок оценки экономической деятельности организаций, была подготовлена лишь в конце 1999 года, а потом пошла "доработка", не завершившаяся и до сих пор.

По словам основного разработчика "Концепции", начальника управления КУГИ Дмитрия Куракина, отвечающего сейчас за реализацию ее положений, самым серьезным камнем преткновения оказалась организация контроля за деятельностью госпредприятий (без чего создать новую систему управления, разумеется, невозможно). Государственный собственник не позаботился в должной мере о четкой законодательной регламентации своих прав в отношении госпредприятий. В отсутствие специального закона о таких предприятиях, необходимость принятия которого предусмотрена ГК, непонятно, вправе ли государство в рамках декларированных ГК контрольных правомочий проводить фактические проверки деятельности предприятия, требовать документы и в каком объеме и т. д. Очень слабы (по сравнению с корпоративным законодательством) и возможности государства воздействовать на своих менеджеров. Так, процедура увольнения директора государственного унитарного предприятия (она предусмотрена только КЗОТом) настолько сложна, что на практике выполнить ее невозможно, если директор "не убивает открыто людей на улице".

Помучившись с ГУПами, реформаторы решили изменить тактику - сначала заняться преобразованием их в АО со 100-процентной долей государства (для коммерческих предприятий) или в госучреждения (когда главной является социальная функция). Преобразование ГУП в АО ставит их под прямой контроль КУГИ (как управляющего акциями) и позволяет использовать корпоративное законодательство, где, например, уволить директора не такая проблема. Однако реально таким способом было реорганизовано лишь полтора десятка ГП.

С директорами ГУПов и госучреждений возникла особая морока. Они категорически отказывались переходить на контрактные отношения. И действующий КЗОТ им это разрешал. А без контракта невозможно принудить директора исполнять предусмотренные "Концепцией" повышенные требования. Можно, конечно сильно его напугать, пригрозить уголовным преследованием, наслать налоговую полицию и т. д. "Но если директор подстраховался и нервы у него крепкие, то справиться с ним практически невозможно, - утверждает высокопоставленный чиновник КУГИ. - Он всегда может заявить, что не обязан отчитываться перед нами. А отраслевики не союзники КУГИ и не склонны делиться с нами властью над своими организациями".

Так что подписанное год назад губернатором специальное распоряжение о переходе на контракты фактически не действует. Как не реализуются и другие положения "Концепции", несмотря на выпущенные прямые распоряжения - о порядке предоставления в администрацию информации от организаций, о согласовании ими с администрацией своих бизнес-планов и др. Директорский саботаж этих распоряжений дал формальное основание отраслевым комитетам и территориальным органам администрации сорвать представление в КПК к 1 апреля 2000 года своих предложений "о целях города в отношении подведомственных им организаций".

Впрочем, вина КУГИ тут тоже есть - комитет не проявляет должной настойчивости, явные отписки из отраслевых комитетов не рассматриваются месяцами, председатель КУГИ Валерий Назаров не пытается воздействовать на отраслевиков через правительство и губернатора. Понятно, что в таких условиях невозможно ожидать и предусмотренных "Концепцией" практических последствий ее реализации для горожан, например, увеличения перечисления в бюджет части прибыли госпредприятий - то, что предусмотрено ГК с 1995 года, и что в России не делалось, как утверждают в КУГИ, никогда. Выросли поступления только от поддающихся управлению КУГИ акционерных обществ. Впрочем, это явилось результатом ужесточения общей фискальной политики администрации и прямого отношения к "Концепции" не имеет.

Новых "кормушек" не будет?

По существу в рамках "Концепции" удалось сделать лишь две вещи: взять под контроль процедуру создания новых организаций с участием города и инициировать широкомасштабный аудит существующих госорганизаций. Формально соответствующие решения принимает губернатор по представлению Контрольно-плановой комиссии (КПК) - ключевого органа по этим вопросам, которая согласует кандидатуры на должности руководителей, утверждает отраслевые и экономические задания организациям и управляющим, оценивает результаты их деятельности. Готовит вопрос КУГИ, а прописанные "Концепцией" требования к обоснованию заявок на учреждение новых организаций оказались настолько жесткими, что за весь 1999 год было удовлетворено лишь три. "За время моего руководства КУГИ отказано было всем", - гордо заявил в январе 2000 года Валерий Назаров, ставший председателем 12 октября 1999 года. В прошлом году фильтр КУГИ преодолели 22 заявок. Впрочем, считается, что и среди утвержденных есть две-три сомнительные. Раньше они учреждались, как говорят, сотнями в год.

Как отмечают чиновники КУГИ, сейчас д аже если какой-нибудь отраслевой начальник хочет устроить сыну фирмочку при своем комитете, то все равно (за редчайшими исключениями) он должен подписывать контракт, договор с учредителем, в бизнес-плане должен доказать безубыточность проекта и т. д. А это уже серьезный прогресс. Так что в этом смысле "Концепция" работает. Но общей картины неэффективного использования госимущества это не меняет. "Машину" удалось только остановить, но назад она не поехала.

Впрочем, кое-какие шажки сделаны и в этом направлении. Еще в 1999 году КПК по инициативе КУГИ занялась "наиболее вопиющими случаями", выявленными при разработке "Концепции". Была проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности 13 предприятий в области здравоохранения, гостиничного комплекса и жилищно-коммунального обслуживания. Правда, оргвыводы по большинству из них так и не сделаны - чиновники ссылаются на недостатки нормативной базы, но признают и нехватку политической воли руководства администрации. Впрочем, отдельные решения все же были приняты. Так, в отношении "Государственной страховой медицинской компании", руководитель которой открыто сопротивлялся проверке, губернатор подписал распоряжение о преобразовании этого ГП в ОАО со 100-процентной долей государства (и это было сделано). А гостиница "Пулковская" под угрозой оргвыводов исполнила указание погасить долги по дивидендам (правда, она 100-процентная "акционерка", а ее директора потом все равно сняли, и не по экономическим соображениям, так что "Концепция" здесь не сработала).

"Концепция" стимулировала анализ целесообразности участия города в разного рода коммерческих организациях. В результате в 2000 году было решено продать акции (доли) города в десятке организаций (в том числе ЗАО "ПТК", ЗАО "ОТИС Санкт-Петербург"). В 2001 году эта работа будет продолжена. В КУГИ надеются сократить список организаций, созданных с участием города, примерно вдвое. В декабре прошлого года КУГИ инициировал проведение аудита 54 городских организаций. Аудит проводился под непосредственным контролем КУГИ и на средства бюджета. Однако остается открытым вопрос - что удастся сделать по результатам этих проверок.

Будет воля - будет и результат

Реализовать "Концепцию", как, впрочем, и любую реформу такого масштаба, невозможно силами одного КУГИ - должна быть единая городская политика. Причем целесообразно, чтобы координатором этой политики был даже не КУГИ, а Комитет экономики и промышленной политики. Логика процесса предполагает постановку отраслевым комитетам конкретной экономической задачи, после чего они, во-первых, формируют на основе этой задачи представления об эффективной хозяйственной деятельности подведомственных организаций, во-вторых, воздействуют на организации для решения поставленной задачи, и в-третьих, несут ответственность за ее выполнение. Едва ли такую функцию можно отнести к ведению КУГИ. Но принять соответствующее решение может только лично губернатор. Как говорят люди, знающие "правила игры" в Петербурге, Владимир Яковлев должен был собрать всех, кого следует, и сказать: "Вот Алексашин. Если он сказал делать так - вы обязаны делать так. И вопрос обсуждению не подлежит. Вы отвечаете за деятельность подведомственных организаций. Если организация убыточна, то либо вы справляетесь с директором и он подписывает контракт и переходит на цивилизованные правила игры, либо, если вы не в состоянии с ним справиться, я сначала справлюсь с вами как с руководителями этих направлений". Председателям комитетов этого было бы более чем достаточно.

Но губернатор этого не сделал. А настаивать никто не стал - ни инициатор реформы, КУГИ, ни сам КЭПП. В результате начал действовать обычный механизм саботажа. Выпускается распоряжение, где кому-то даются полномочия, и вроде бы все должны выполнять. Но первый начинает саботировать и смотрит - какая будет реакция? Ему по башке не дали - начинает саботировать второй и т. д. Так и происходило с "Концепцией управления госсобственностью". Хотя на бумаге все было красиво и в целом правильно.

Санкт-Петербург