Тарифы и интересы

Очередная попытка властей Петербурга сделать регулирование тарифов цивилизованным натолкнется на всеобщее противодействие

Все эти годы процесс тарифообразования в Петербурге обладал серьезными недостатками, главные из которых - экономическая необоснованность, хаотичность и разбалансированность. Об экономической обоснованности определения тарифных ставок и о контроле за эффективностью расходования тарифной выручки всерьез не заботится никто. Это позволяет некоторым поставщикам услуг, особенно в сфере жилищно-коммунального хозяйства, где преобладают государственные или полугосударственные предприятия, "пробивать" себе завышенные тарифы, а тарифную выручку использовать для элементарной наживы, пренебрегая поддержанием основных средств в нормальном состоянии, не говоря уже об их развитии. По мнению многих экспертов, именно это, а не недофинансирование (во многих случаях мифическое) явилось главной причиной деградации жилищно-коммунальной сферы.

В отсутствие закона (хотя бы местного) о тарифной политике, как, впрочем, и самой этой политики, ведомства, которым поручено регулировать разные группы тарифов (администрация, ЗакС, РЭК, МАП, сами поставщики услуг), руководствуются различными принципами, действуют разными методами и стремятся к разным, зачастую узковедомственным, целям. Решения по изменению тарифов принимаются спонтанно, нет планирования как по срокам принятия решений, так и по величинам изменения тарифов. Это привело к чудовищной разбалансированности всей системы тарифов. Одни тарифы в Петербурге неоправданно занижены (по сравнению с другими регионами России и федеральными нормативами), другие - столь же неоправданно завышены. Понятно, что при таком хаосе тарифообразование слишком сильно зависит от политической конъюнктуры - приближающихся выборов разных уровней, меняющихся взаимоотношений власти Петербурга и федерального центра, меняющейся политической ситуации в регионе и др.

В результате устанавливаемые тарифы плохо решают экономические задачи производителей, потребителей и региона. Хаотическое тарифообразование вкупе с недостаточной экономической обоснованностью, помимо прочего, приводит к заведомому недофинансированию бюджетных потребителей - при отсутствии надежных расчетов в бюджет закладываются заниженные суммы. Отсюда - неплатежи и перманентные скандалы с "Ленэнерго".

Отсутствие тарифной политики вкупе с неисполнением администрацией собственной "Концепции управления госсобственностью" (см. "Эксперт С-З" от 22. 01. 01) привело, помимо прочего, к тому, что деятельность производителей услуг, подлежащих тарифному регулированию, является зачастую крайне нерациональной (с точки зрения интересов региона). Например, монополизм присутствует и там, где его могло бы не быть (отсутствует конкуренция между производителями энергии, услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства и т. п.), инженерная инфраструктура развивается без должного учета интересов региона и т. д. Все эти недостатки создают реальную угрозу жизнеобеспечения региона (энергетического, транспортного, жилищно-коммунального и др.), в том числе по причине практически полного износа производственных фондов предприятий важнейших отраслей городской инфраструктуры.

Справедливости ради надо сказать, что РЭК старалась проводить цивилизованную тарифную политику. В частности, ей почти удалось ликвидировать перекрестное субсидирование населения промышленностью (когда промышленность по завышенным тарифам платит за население, тарифы для которого занижены) по тарифам на электроэнергию и тепло. По мере сил РЭК пыталась сокращать отпуск энергии по ценам ниже себестоимости льготным категориям потребителей, следила за обоснованностью затрат монополистов, предъявляемых к оплате через тариф. Однако при ограниченных возможностях РЭК, отсутствии узаконенного властями единого подхода и, главное, недостатке политической воли руководства администрации Петербурга этих усилий было явно недостаточно. К тому же другие регулирующие органы не делали и этого.

Старая песня о главном

Непосредственную связь тарифной политики с отключениями и развалом региональной инфраструктуры власти Петербурга осознали в 1997 году. И с пафосом заговорили о необходимости эту политику создать. С тех пор прошло более трех лет, но воз и ныне там. Лишь время от времени высокопоставленные чиновники волюнтаристским методом пытались насадить отдельные черты цивилизованного подхода. Так, зимой 1998 года тогдашний первый вице-губернатор, председатель Комитета экономики и промышленной политики Илья Клебанов объявил главным пороком тарифной системы перекрестное субсидирование и заявил: "Пока я сижу в этом кресле, ни на копейку не будут подняты тарифы для предприятий!". И действительно, тарифы для промышленности "замерзли" и начали расти лишь через год после Клебанова назначения вице-премьером правительства России. Но это единственное, что удалось сделать.

Интерес властей Петербурга к тарифной политике вновь оживился летом прошлого года, когда на фоне перманентных скандалов с "Ленэнерго" возроптал председатель Комитета финансов Виктор Кротов - ему опять пришлось закладывать в проект бюджета на следующий год заведомо недостоверные цифры (по финансированию бюджетных потребителей). 21 августа появился приказ председателя КЭПП, который предписывал "в срок до 10 октября 2000 года разработать и представить губернатору проект местного закона "О тарифной политике Санкт-Петербурга на период 2001-2004 годы"". Однако лишь в начале 2001 года началась разработка "Концепции тарифной политики администрации Санкт-Петербурга". Сейчас проект практически готов, получены и учтены все замечания заинтересованных ведомств. В ближайшее время документ должен обсуждаться и утверждаться правительством города.

Третья попытка

Нынешний документ - первое творение администрации (в области тарифообразования), обладающее всеми признаками концепции. Некоторые разделы и формулировки отдельных положений написаны, на мой взгляд, неудачно, но если продраться сквозь косноязычие и путаницу понятий, то можно все-таки констатировать: в тексте содержатся необходимые для цивилизованной тарифной политики положения. Прежде всего - основополагающие принципы (хотя названы они иногда по-другому): единства (как принципов, методологии и порядка тарифообразования, так и координирующего органа), предсказуемости, обоснованности (как экономической, так и социальной) и контролируемости. Согласно этим принципам, а также указанным в "Концепции" методам их реализации, процесс тарифообразования в Петербурге будет происходить следующим образом.

Работу всех ведомств, уполномоченных принимать решения по тарифам, будет координировать "единый центр реализации тарифной политики", который руководствуется "единым регламентом разработки, согласования и утверждения цен (тарифов) по всей области регулирования". Свою деятельность он координирует с соответствующими федеральными структурами.

Все тарифы на весь следующий год устанавливаются летом предыдущего, в идеале - до 1 июля, когда появляется первый вариант проекта бюджета города. Для этого, по словам одного из руководителей рабочей группы по разработке "Концепции" начальника Управления тарифной политики и ценообразования КЭПП Александра Вознесенского, "единый центр" получает из Москвы прогноз инфляции и базовых цен (на газ, услуги ФОРЭМ и т. п.), определяемых на федеральном уровне. На основе этих данных рассчитывают, какими должны быть тарифы к концу следующего года. Разницу с нынешними покрывают за 2-3 раза в течение следующего года - сразу вслед за изменением федеральных цен. Ошибки прогнозов компенсируются при следующем назначении тарифов. Такой порядок согласования тарифов и параметров бюджета уже узаконен распоряжением администрации СПб N 2001/1-ра.

Методика формирования тарифов исходит из того, что тарифная выручка, во-первых, полностью покрывает обоснованные затраты (утверждаемые в качестве необходимых для производства данной услуги на основании специальных форм отчетности производителей по результатам ежегодных аудитов), а во-вторых, содержит средства (в виде инвестиционной составляющей тарифа) на капитальное развитие предприятия, объем которых соответствует сметам согласованных с администрацией Петербурга инвестиционных программ.

Помимо установления четкого механизма тарифообразования, "Концепция" предусматривает и реформу всей системы тарифов, в первую очередь, ее структуры. Предполагается значительная диверсификация тарифов - отдельно на выработку и транспортировку энергии; раздельные электрические тарифы по диапазонам напряжений; в зависимости от времени суток, сезона, и т. п. Кроме того, предусматривается введение чрезвычайно разветвленной (как в западных странах) системы скидок. Указаны в "Концепции" и направления оптимизации затрат производителями услуг, реализация которых потребует их серьезного реформирования. Значительное место уделено организации контроля за обоснованностью затрат производителей и определения тарифных ставок.

Грамотно написать - даже не полдела

С экономической точки зрения в "Концепции" вроде бы все правильно - указанные принципы, методы и цели действительно способны устранить нынешние недостатки и сделать процесс тарифообразования вполне цивилизованным. Однако, как показывает опыт, замена рынка административным регулированием порождает массу специфических проблем, препятствующих осуществлению даже самых грамотных предначертаний. Ясно видны они и в данном случае.

Например, платежная дисциплина бюджетных потребителей. Авторы "Концепции" полагают, что при новом механизме формирования тарифов, когда ставки известны заранее и в бюджете города можно записать точные цифры соответствующих затрат, неплатежи могут возникнуть только со стороны организаций, субсидируемых из бюджета (таких, как например, ГП "Горэлектротранс", ГП "Пассажиравтотранс" и др.). Чтобы их не допускать, потребуется жесткость кураторов - отраслевых комитетов, вице-губернаторов и губернатора.

С инвестициями в капстроительство тоже есть одна серьезная проблема - как быть с собственностью на новые объекты, создаваемые АО "Ленэнерго" за счет инвестиционной составляющей тарифа? Питерские чиновники уверены (и московские с ними солидарны), что нельзя заставлять потребителей инвестировать частного производителя через тариф. ПТС, к примеру, пользуется этим механизмом уже много лет, но в случае с "Ленэнерго" чиновники против и разрабатывают варианты решения проблемы. Комитет по энергетике предлагает учредить для этого специальную компанию в виде 100-процентной городской акционерки и ей передавать такие объекты, а заодно и те, что создаются инвесторами-застройщиками земельных участков. КЭПП предлагает и другие варианты. Окончательного мнения пока нет, но ясно, что приемлемое решение найти можно.

Сопротивление будет жестким

Помимо объективных факторов, реализации "Концепции" будут препятствовать многочисленные ведомства, интересы которых она неизбежно ущемляет (от лишения "кормушек" до перетягивания на "единый центр" их полномочий). Целый ряд из них появится, когда ребром встанет вопрос необходимости реформировать предприятия-производители услуг. Характерно, что одна проблема возникла уже на стадии подготовки "Концепции". Понимая, что без такого реформирования не обойтись, разработчики включили соответствующий раздел (за номером 8) в первый вариант "Концепции".

Хотя предусматривавшиеся в отношении предприятий-производителей меры совершенно логичны, экономически обоснованы и полностью соответствуют политике администрации Петербурга (например, недавно подписанной губернатором реформе бюджетной сферы, затеянной Комитетом финансов; давно утвержденной правительством города концепции реформы городских монополий; также утвержденной правительством концепции КУГИ по управлению городской собственностью), посягательство КЭПП на прерогативы отраслевых комитетов вызвало бурю недовольства с их стороны. И разработчикам ради сохранения главного пришлось пожертвовать восьмым разделом. Однако это лишь отсрочило скандал. Ибо он неминуем, если отраслевики будут сопротивляться приведению подопечных предприятий в состояние, необходимое для реализации "Концепции". Тем более, что подобного же реформирования требуют и другие комитеты администрации - для выполнения своих программ.

Неудачный опыт всех без исключения предыдущих реформ в Петербурге (лоббисты "замотали" даже реформу управления недвижимостью - льготами по аренде) показывает, что это вообще невозможно без настойчивости инициаторов и твердой позиции губернатора - слишком много интересов задевает наведение порядка. Возможно, реализации "Концепции" помогло бы оформление ее (вместе со всеми процедурами) в виде закона Петербурга. Но даже в этом случае ничего не получится, если единый тарифный центр не проявит должной жесткости (ему придется подавать в суд по каждому случаю саботажа), а губернатор откажется увольнять сопротивляющихся чиновников.

Вертикаль поможет?

Впрочем, питерским энтузиастам тарифной политики пришла неожиданная помощь со стороны федеральных властей. Внезапно идею о едином тарифном центре (в масштабе всей страны) публично высказал президент Путин, а новый глава ФЭК Георгий Кутовой с воодушевлением ее подхватил и написал соответствующую концепцию для единого федерального органа - Федеральной комиссии РФ по регулированию естественных монополий (ФКР). Несмотря на название, ФКР призвана регулировать почти все тарифы, в том числе на коммунальные услуги, перевозку пассажиров всеми видами общественного транспорта и т. д.

Если эта идея станет общегосударственным принципом (а на это похоже), то, несомненно, будет реализовываться и на региональном уровне. Тогда питерский "единый центр" станет подразделением ФКР и будет претендовать на право регулировать все тарифы в рамках компетенции Петербурга. Разногласий с ФКР не ожидается - насколько можно судить по публичным заявлениям ключевых федеральных чиновников (Георгия Кутового и председателя Госстроя Анвара Шамузафарова, отвечающего в правительстве за жилищно-коммунальную сферу), их взгляды вполне вписываются в питерскую Концепцию. Но вот заинтересованные питерские ведомства будут до последнего отстаивать свою нынешнюю неприкосновенность, особенно в части расходования тарифной выручки. Так что главная война начнется именно на этом фронте. Впрочем, от слов до дела у нашей слабой власти обычно очень далеко (достаточно посмотреть на состояние грефовских реформ). Начавшееся в Комитете финансов Петербурга составление бюджета города на 2002 год, которое должно, по плану, учесть требования "Концепции", пока происходит в рамках существующего статус-кво.

Санкт-Петербург