Депутаты петербургского ЗакСа всерьез включились в городскую бюджетную реформу. Несколько разработанных парламентариями законов, вызывавших публичное неприятие Смольного, оказались приняты, несмотря на губернаторское вето, и вступают в силу (см. "Эксперт С-З" N 8). Все они направлены на обеспечение большей прозрачности исполнения бюджета и создание механизмов контроля со стороны ЗакСа, Контрольно-счетной палаты (КСП) Санкт-Петербурга и, в целом, общественности. Парадоксально, но стратегически депутатские установки совпадают с принципами, которые декларируются руководителями Комитета финансов (КФ) в связи с реализацией одобренной недавно правительством города программы реформирования бюджетной системы. Не является исключением и принятый ЗакСом закон "О предоставлении оперативной информации об исполнении бюджета Санкт-Петербурга", предусматривающий наиболее радикальные новации.

Петербургское ноу-хау

Закон, подготовленный Михаилом Бродским, доктором экономических наук, депутатом ЗакСа, бывшим активистом "Блока Юрия Болдырева", а ныне координатором фракции СПС, интересен как первый концептуальный "приступ" к реформе всего бюджетного процесса в Петербурге. Он вводит нормы, которые пока отсутствуют в законодательстве как других регионов, так и федерации.

Отныне КФ еженедельно, по вторникам до 18.00, должен направлять в ЗакС и КСП на бумажных и электронных носителях перечень всех платежных документов по исполнению расходной части бюджета (с указанием реквизитов платежек, перечисляемых сумм, получателей и распорядителей средств, номеров по ведомственной структуре бюджета и кодов бюджетной классификации). В трехдневный срок по запросам депутатов должна предоставляться подробная документированная информация об исполнении бюджета, - уже в виде заверенных копий платежных документов.

Кроме того, в ЗакСе планируется создание информационной системы исполнения расходной части бюджета - указание на эту сверхзадачу изначально было ответом на недоуменные вопросы оппонентов законопроекта об использовании "груд" поступающих материалов, десятков тысяч платежных поручений и т. п. Постоянная систематизация информация позволит вести мониторинг исполнения бюджета Петербурга в режиме реального времени, что может оказаться весьма полезным в депутатской работе. Но это не все. ЗакС возлагает на себя информационно-просветительскую миссию - выдачу справок о текущем исполнении бюджета, которые будет готовить КСП по запросам граждан и юридических лиц.

Если говорить о заинтересованности в принятии закона властных структур, то обращает на себя внимание крайне раздраженная реакция администрации. Не обнаружив доказательств того, что законодатели посягают на бюджетные прерогативы исполнительной власти (речь идет лишь о доступе к информации), юристы Смольного попытались выхолостить смысл закона с помощью поправок концептуального характера. Прежде всего, сферу действия закона предлагалось ограничить "отдельными вопросами исполнения расходной части бюджета". То есть вместо получения всей текущей информации ЗакС и КСП рекомендовали довольствоваться ответами на запросы, касающиеся исключительно конкретных целевых статей и охватывающие период до 7 календарных дней. Причем губернатор настаивал на предоставлении этой фрагментарной информации лишь на бумажных носителях, что затрудняло бы систематизацию данных; более того, из текста закона устранялись упоминания о создании ЗакСом информационной системы. По словам председателя КСП Германа Шаляпина, "депутаты разгадали эту хитрость и отстояли свое право видеть и анализировать ситуацию с расходованием бюджетных средств в режиме on-line - ведь основную ценность составляет именно знакомство с полной картиной, иначе отсутствуют отправные точки, позволяющие грамотно формулировать запросы".

Знать и уметь

Какое практическое значение может иметь реализация закона? Зам. председателя КФ Сергей Демин, отзывающийся о законе как о "бесполезном", "технически трудно выполняемом", предполагает, что депутаты просто захотели обзавестись инструментом контроля за исполнением бюджета в части "коллективной" и "пакетной" поправок (наследников упраздненных "депутатских резервных фондов"). Тем более, что губернатор однажды уже попытался директивно ограничить финансирование "предложений депутатов" к бюджету города, натолкнувшись в ответ на обструкцию ЗакСом всех своих законопроектов и поправок. Впрочем, принятому закону "О предоставлении оперативной информации..." может быть найдено и более основательное применение.

Например, как продемонстрировала в свое время ситуация со строительством "Ледового дворца", не только для депутатов ЗакСа, но и для всех горожан оставались тайной нюансы финансирования проекта, какие поручительства и когда задействовались, из каких источников - бюджетных и внебюджетных - осуществлялись выплаты кредиторам, не говоря уже о финансировании текущих строительных работ. Или по-прежнему актуальный сегодня вопрос о погашении городом еврооблигаций, особенно в связи с распространенными слухами о том, что досрочный выкуп облигаций якобы был пролоббирован коммерческими структурами, успевшими предусмотрительно скупить бумаги по символически низкой цене и теперь рассчитывающими заработать на этом.

Многие депутаты ЗакСа, заинтересованные в четком финансировании расходной части бюджета, особенно статей, по которым предусматриваются средства на расположенные в их округах объекты, уже давно возмущаются неравномерностью выделения денег даже в рамках поквартальной разбивки, появлением статей, финансируемых почему-то в приоритетном порядке. Между тем сбои с исполнением расходной части бюджета, выявляемые слишком поздно, зачастую создают трудности с подготовкой к установленным срокам школ, поликлиник и т. п. Новый закон поможет обеспечить и большую прозрачность платежей бюджетных организаций в рамках городского заказа. На взгляд г-на Шаляпина, анализ еженедельно поступающих сведений позволит компенсировать издержки обычной ежемесячной и ежеквартальной отчетности по форме Минфина РФ и "уже на ранней стадии увидеть предпосылки к несвоевременному исполнению бюджета, вследствие чего у нас зачастую появляется кредиторка и дебиторка, а значит и вовремя принять меры к устранению нарушений". Кстати, если закон будет действовать, то автоматически возрастет значимость КСП в системе властных структур (при том, что в Петербурге председатель КСП и так традиционно претендует на роль своего рода независимого эксперта по вопросам экономической политики), да и депутаты ЗакСа смогут с большим эффектом использовать свой мандат.

Неожиданный союзник

Между тем, несмотря на некоторые организационные трудности при реализации закона, и администрация города, и сам КФ объективно заинтересованы в появлении дополнительных контрольных процедур. Сергей Демин как разработчик смольнинского варианта реформирования бюджетной системы Петербурга неоднократно подчеркивал намерение обеспечить большую финансовую прозрачность деятельности бюджетных учреждений - от школ, детских cадов, поликлиник, стадионов, парков отдыха, РЖА и т. п. до комитетов городской администрации.

Отраслевые подразделения администрации постоянно создают финансистам головную боль - расходуют больше средств, чем им выделяется в бюджете, что приводит к возникновению никем не санкционированной кредиторской задолженности. В борьбе с "черными дырами" г-н Демин не намерен останавливаться и перед городскими естественными монополистами, настаивая на необходимости утверждения их финансовых планов администрацией. Во всех этих случаях нужна постоянная и полная информация и добиваться ее получения станет гораздо легче благодаря вступлению в силу нового закона.

Примечательно, что почти одновременно с законом "О предоставлении оперативной информации" питерские парламентарии преодолели вето губернатора еще по двум законам, которые также вносят лепту в дело бюджетной реформы. Закон "О порядке исполнения бюджета Санкт-Петербурга" предусматривает, что прописанные в бюджете расходы на очередной финансовый год (за исключением сезонных платежей) должны финансироваться пропорционально их годовому назначению. Разумеется, это существенно сужает чиновникам администрации поле для маневра, в значительной мере устраняя почву для коррупции. Без восторга встречен в Смольном и принятый в прежней редакции закон "О государственном долге Санкт-Петербурга", ужесточающий порядок управления долгом, предоставления гарантий и, таким образом, способствующий большей прозрачности городских финансов.

Реформа или статус-кво?

На фоне этих законов чрезмерной консервативностью выделяется проект "Бюджетного Кодекса Санкт-Петербурга", разработанный председателем бюджетно-финансового комитета ЗакСа, доктором экономических наук Сергеем Никешиным. В данном случае автор стремился в первую очередь систематизировать пять ключевых городских законов, регулирующих бюджетных процесс, а также адаптировать их нормы к требованиям Бюджетного Кодекса РФ. Но и здесь содержатся отдельные новации. В частности, также говорится об оперативной отчетности и еженедельном предоставлении перечня всех платежных документов (хотя нет ни механизма, ни санкций к чиновникам за саботаж).

Помимо знаменитой "коллективной поправки" (2% расходной части бюджета), в кодексе легализуется и так называемая "пакетная поправка". Она предусматривает тот же принцип автоматического суммирования депутатских предложений, но лишь при условии выявления дополнительных источников доходов (впрочем, с этим проблем не бывает - так, в бюджете 2001 года выход был найден благодаря секвестированию Программы поддержки малого бизнеса). Финансистами Смольного тема депутатских поправок воспринимается как вопрос в первую очередь политический, с которым приходится считаться, - мол, такова воля губернатора, ранее узаконившего подобный механизм "бюджетного торга" как наименьшее зло.

КФ весьма положительно отнесся к идее создания Бюджетного Кодекса, его специалисты даже подготовили по сути более развернутый и подробный вариант документа. Тем не менее, КФ пришлось отказаться от первоначального намерения внести свой проект в ЗакС. Связано это не только с неопределенностью судьбы поправок к Бюджетному Кодексу РФ, которые Госдуме предстоит рассматривать летом. По некоторым сведениям, здесь сказалась жесткая негативная позиция административно-правового комитета администрации, считающего нецелесообразной какую-либо систематизацию и усовершенствование бюджетного законодательства. Позиция неожиданная и весьма показательная.

Не секрет, что зачастую сама бюрократия меньше всего заинтересована в том, чтобы действующие законы были четкими и внятными, не содержали внутренних противоречий и двусмысленностей - хотя именно в этом предпосылка прозрачности любой деятельности исполнительной власти. Судя по всему, проявилось это и в реакции на закон "О предоставлении оперативной информации". Складывается впечатление, что в данном случае административно-правовой комитет является главным выразителем корпоративных чиновничьих интересов, затронутых законом, и организатором оппозиции КФ в его бюджетной реформе, где депутаты, напротив, оказались союзниками финансистов. Убедиться в этом можно на примере формальных уловок, с помощью которых Смольный пытается воспрепятствовать началу исполнения столь неудобного для бюрократии закона. Прошло уже три недели, а платежки в ЗакС так и не предоставляются - чиновники ссылаются на то, что губернатор еще не определил орган, уполномоченный это делать.

Санкт-Петербург