В конце мая в Санкт-Петербурге состоялась международная конференция, организованная Леонтьевским центром и Институтом земельной политики (Институт Линкольна) США и посвященная ходу российских реформ в области развития отношений, связанных с недвижимостью и градостроительством. Для современной России тема весьма актуальная.

Очиститься от пут

Специалисты констатируют, что спад процесса приватизации земли, начавшийся с 1997 года, связан прежде всего с высокими выкупными ценами, установленными местными администрациями, а также с тем, что местные ставки аренды часто оказываются ниже ставок земельного налога, которые определяет и индексирует центр.

На конференции высказывалось мнение, что долгосрочная аренда при некоторых условиях (стабильные арендные ставки или минимальные инвестиционные требования) может быть вполне приемлемой заменой права собственности, о чем говорит опыт Англии и некоторых других стран. В отношении проблемы регистрации недвижимой собственности подчеркивалось, что принятая в России система пока не защищает прав добросовестного приобретателя.

Множество проблем в городах России создает широко распространенная практика некачественного межевания земельных участков, когда, например, границы новых владений устанавливаются таким образом, что участки не имеют прямого выхода на транспортные коммуникации или непосредственного доступа к коллекторам инженерных сетей. Владелец такого объекта оказывается в полной зависимости от владельцев соседних участков. Тем самым возникают неполноценные имущественные комплексы, к тому же часто препятствующие созданию нормальных комплексов и на смежных с ними территориях. В конечном счете понижается стоимость городской недвижимости, причем на неопределенно долгий срок, поскольку изменение зарегистрированных границ требует одновременных действий и согласия нескольких соседей.

Участники конференции признали, что приватизация жилья, осуществлявшаяся без создания товариществ собственников, оказалась крайне неэффективной. Она не только не создала новых заинтересованных и полноценных хозяев, способных быть ответственными заказчиками для служб эксплуатации зданий и прилегающих участков, но породила правовые проблемы многоквартирных зданий.

Не очевидно, например, кто и на каком основании правомочен разрешать реконструкцию помещений общего назначения (организацию мансардных квартир вместо чердаков) или перевод квартир под нежилое назначение. Высказывались мнения, что сложившуюся ситуацию мог бы изменить закон, обязывающий владельцев квартир формировать товарищества собственников, а также что полноценная деятельность таких товариществ должна побуждаться стимулирующими мерами и возможностью применения жестких санкций к нарушителям уставов (к неплательщикам и пр.).

Равнение на лидеров

Наиболее детально на конференции был рассмотрен ход реформ в области градостроительного регулирования. Все большее количество городов внедряет систему правовых зональных регламентов, в том числе Великий Новгород, Уфа, Казань, Иркутск, Хабаровск, Тверь, Челябинск, Нижний Новгород. Благодаря введению регламентов застройщик может оперативно узнать о градостроительных требованиях к тому или иному участку. Медленнее дело продвигается со специальными ограничениями, которые часто накладываются на градостроительные - например, требования к охране культурно-исторического наследия и природных объектов. Еще проблематичнее достигается ясность в отношении условий инженерного обеспечения, где многое зависит от позиций поставщиков ресурсов. Очевидно, что полноценные информационные системы для инвесторов могут появиться только после того, как города подготовят все требования и обеспечат ясность в части инженерных ресурсов. А без этого невозможно и наладить эффективную оценку недвижимости, и обеспечить возможность выбора объектов инвестиций в зависимости от целей и возможностей инвесторов. Судя по информации, которая была представлена на конференции, нет оснований считать, что регионы Северо-Запада чем-то заметно отличаются по темпам и качеству реформирования на фоне остальных округов России. На Северо-Западе есть свои лидеры: Санкт-Петербург - в части приватизации и сдачи в аренду земли, а также регистрации недвижимости; Новгород Великий - в области правового обеспечения градостроительного регулирования (еще в 1998 г. введены Правила застройки, включающие зональные градостроительные регламенты) и в области экспериментирования с изменением принципов налогообложения.

Исходя из задач упрощения налоговой системы и стимулирования вложений в недвижимость, земельный и имущественный налоги в Новгороде были заменены налогом на недвижимость (в отношении юридических лиц - только для полных собственников недвижимости). Несмотря на некоторое снижение поступлений по одному налогу вместо двух замещаемых, общие налоговые поступления выросли за счет налога на прибыль, что, по оценке специалистов, проводивших эксперимент, было связано с ростом деловой активности. Однако в силу права субъекта Федерации - а именно Новгородской области - перераспределять налоговые поступления, город не заинтересован иметь или, по крайней мере, показывать рост доходов бюджета. Это подтверждает вывод о невозможности улучшения налоговой системы без реформирования системы межбюджетных отношений.

От частного к общему

На заседаниях и в кулуарах конференции дискутировался вопрос о явном отставании Санкт-Петербурга в области реформирования правовой базы градостроительства. Притом, что Санкт-Петербург уже несколько лет на некоторых небольших территориях экспериментирует с градостроительными регламентами, отнесенными к совокупностям участков (своего рода зонам), город медлит с подготовкой и принятием полноценных Правил застройки, соответствующих положениям Градостроительного Кодекса, которые распространяли бы свое действие если не на все, то на большую часть территорий.

Усилия городской администрации в Санкт-Петербурге направлены не столько на решение принципиальных, массовых задач, сколько на упрощение решений по каждому конкретному случаю. В частности, введены и санкционированы распоряжением губернатора так называемые "градостроительные регламенты земельных участков". Эти документы, готовящиеся по заказу заинтересованного застройщика или города, представляют собой совокупность допустимых параметров и видов использования участка и расположенных на нем объектов недвижимости, а также совокупность допустимых строительных изменений.

Опыт применения таких документов позволяет говорить об их существенных недостатках. В частности, использование градостроительных регламентов участков введено только применительно к процедуре подготовки и согласования инвестиционно-тендерной документации, а соответственно они действуют только на момент предоставления участка. В случае, если арендатор участка захочет полностью или частично изменить использование объекта или реконструировать его, потребуется вновь получать все разрешения, включая разработку "актуализации" регламента. Кроме того, не являясь публичным документом по характеру разработки и принятия, градостроительный регламент "по-петербургски" не дает достаточных гарантий инвестору и не соответствует федеральному законодательству.

Понятно, что до разработки и принятия настоящих (зональных, соответствующих Градостроительному Кодексу РФ) градостроительных регламентов сохраняется задача определения градостроительных условий реализации конкретного инвестиционного предложения инвестора, на которых город готов передать ему в аренду земельный участок. Но не надо пытаться создавать иллюзий, что выдаваемый документ тождествен градостроительному регламенту, установленному федеральным законом.

Будет ли кризис во благо

Лейтмотивом обсуждавшихся на конференции тем стал характер препятствий, возникающих на пути развития градостроительных отношений, а также поиск "спусковых крючков", с помощью которых можно было бы дать старт целой серии важных шагов. В частности, обсуждалось, не связано ли медленное продвижение реформ во многих городах России с сопротивлением городских администраций, опасающихся сокращения "оперативного пространства", которое сегодня находится под их прямым контролем.

В отношении "спусковых крючков" было отмечено, что, как показала цепь совещаний и решений руководства страны, последовавшая за срывами энергоснабжения на Дальнем Востоке и затоплениями в Якутии, хорошие стимулы для решительных шагов должны быть, к сожалению, достаточно весомы - уровня крупных и очевидных неприятностей. Но хочется верить, что иногда и менее разрушительные события могут играть стимулирующую роль. Так, например, было бы полезно сопоставить инвестиционную активность в различных городах (не только в России) с развитостью местных нормативных баз, информационного обеспечения застройщиков, со сроками согласования заявок и проектных решений, опубликовав результаты такого сравнения для сведения тех, от кого что-то зависит в реформировании среды для инвестиций в строительство. В конце концов, раз регионы и города начали конкурировать за финансовые потоки, то им следует понимать, каковы масштабы выигрышей и за счет каких ресурсов можно получить высокий рейтинг на фоне не только страны, но и мира.

В поисках особенностей

Докладчики из Западной Европы и США рассказали об особенностях и последних изменениях в правовом инструментарии развития городов. Из их сообщений следовало, что при универсальных общих принципах конкретные механизмы довольно разнообразны и подвержены постоянным модификациям в зависимости от экономических, политических сдвигов, от стремления использовать лучшее в мировом опыте или от желания интегрироваться в мировую систему. Подчеркивалось, вместе с тем, что всякая система должна строиться с учетом местной проблематики и культурных традиций.

Если в США, например, вмешательство общегосударственных органов и даже администраций штатов в развитие городов не принято, то в Англии практика реализации национальных программ развития городов "через головы" муниципалитетов широко распространена; если в Германии городские власти занимаются подготовкой территорий на коммерческой основе, то в США органы власти избегают заниматься коммерцией.

Показательно, что в США земля в гораздо большей мере рассматривается в качестве коммерческого ресурса, чем в Европе, где сама многовековая оседлость побуждает людей искать в каждом элементе городского пространства какие-то черты, присущие именно данному месту и никакому другому. С этим глубоко укорененным культурным различием исследователи связывают относительную - если сравнивать с Европой - простоту градостроительных регламентов в США, более существенную ориентацию американских регламентов на коммерческие цели, меньшую роль муниципальных администраций в решениях, относящихся к судьбе каждого конкретного участка.

Законодателям современной России, как говорили участники конференции, еще предстоит понять, каким образом уместно использовать культурные особенности страны применительно к нормам правовых актов. Отмечалось, что одна из наших характерных особенностей состоит в чрезмерной суровости законодательства, которое стремится быть за гранью выполнимости. Вряд ли такое положение, чреватое неуважением к нормам права и их массовыми нарушениями, дает какой-то позитивный эффект. Некоторые шаги по либерализации законодательства в самое последнее время рассматриваются, как известно, федеральными структурами власти и, очевидно, было бы правильно добиваться определенной либерализации и местных правовых инструментов. Иначе говоря, надо, чтобы закон был законом, а не мечтой администрации о царстве запретов, в котором добрый Администратор может в силу особого расположения на что-то закрыть глаза - но может и не закрывать.

Санкт-Петербург