Законопроект о корректировке бюджета Петербурга на 2001 год был рассмотрен городским парламентом уже 12 сентября, на втором заседании осенней сессии. Однако главная интрига разворачивается вокруг проекта закона "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год". 13 сентября он обсуждался на заседании правительства, а к 28 сентября поступит в ЗакС.

В нынешнем году особый интерес к обычно рутинному бюджетному процессу связан с тем, что с начала 2001 года администрация города пытается реализовать "Программу реформирования бюджетной системы Санкт-Петербурга" (она была утверждена распоряжением губернатора от 28. 12. 2000 1346-р). Чиновники комитета финансов (КФ) декларировали намерение в максимально полном виде отразить достижения реформы уже в бюджете на 2002 год. Как подчеркивает председатель КФ Виктор Кротов, при проведении реформы "на первый план выходят вопросы повышения качества управления финансами и эффективности расходования бюджетных средств".

Необходимость решения этих задач диктуется, в значительной мере, бюджетно-налоговой реформой на уровне Федерации, неизменно урезающей доходы регионов. Одновременно предполагается, что субъекты федерации должны резко поднимать расходы на зарплаты бюджетникам и социальные выплаты (прежде всего в связи с увеличением МРОТа). А одним лишь улучшением собираемости налогов здесь не обойтись.

Реформа, по замыслу ее разработчиков, призвана качественно изменить сам процесс расходования бюджетных средств организациями и учреждениями, способствовать большей экономической эффективности их деятельности, обеспечить финансовую прозрачность. Естественно, это невозможно без параллельного проведения реформы тарифной политики, системы управления недвижимостью и прочей госсобственностью, без изменений в жилищно-коммунальной сфере и т. д. Кстати, все это является и условием получения гранта МБРР на бюджетную реформу (более 9,3 млн долларов), на который рассчитывает Петербург. Однако осуществление этих реформ сталкивается с серьезными трудностями, что отражается и на бюджетном процессе в Петербурге.

Навязчивый пессимизм

Основные параметры бюджета-2002 наводят на мысль, что администрация верит в принцип "тише едешь - богаче будешь". В проекте доходная часть составляет около 50 млрд рублей, расходная - 49 млрд рублей, профицит - 1 млрд рублей. В контексте динамики бюджетного процесса последних лет возникает впечатление определенной экономической стагнации Петербурга, которую Смольный намерен заблаговременно "узаконить" с помощью бюджета.

Увеличение доходов до 50 млрд рублей не выглядит слишком большим прогрессом, особенно на фоне предлагаемых сейчас корректив в бюджете 2001 года (его доходная часть увеличивается с 43,4 млрд рублей до 47,7 млрд рублей). Поэтому заявленный прирост доходов в 2002 году только на 2 миллиарда рублей в условиях сохраняющегося темпа инфляции может оцениваться как свидетельство весьма скептичных ожиданий.

По признанию г-на Кротова, составители бюджета ориентировались на то, что рост валового регионального продукта в Петербурге будет ниже, чем у российского ВВП - тем более, что "и в этом году рост производства у нас составил 4,2%, тогда как в среднем по стране - 5,2%". Это обстоятельство подтверждает предположение, что увеличение доходов бюджета-2001 на 4,3 млрд рублей не является прямым следствием сколько-нибудь значительного экономического подъема.

В структуре допдоходов 2,2 млрд рублей составляет налог на доходы физических лиц, 99% которого теперь стало зачисляться в региональные бюджеты. Финансисты Смольного затрудняются оценить, в какой степени увеличение сборов этого налога обеспечено введением 13-процентной ставки и выводом доходов из тени. Скорее всего, по их мнению, "прибавку" дали главным образом военнослужащие, начавшие платить подоходный налог.

На 1 млрд рублей вырос налог на пользователей автомобильных дорог. Между тем налог на прибыль предприятий увеличился лишь на 450 млн рублей. Сохранятся ли эти тенденции в следующем году - неизвестно. Зато администрация предпочла сверстать бюджет-2002 из расчета, что в Петербурге будет сохранен налог с продаж. Если ЗакС не примет до 1 ноября соответствующее решение, то доходная часть потеряет около 3 млрд рублей.

Впрочем, возможно, КФ сознательно занижает доходы, причем не только для облегчения исполнения бюджета. Опыт ежегодных торгов между ЗакСом и Смольным свидетельствует, что условием принятия бюджета становится "выявление" допдоходов и их распределение с учетом депутатских предложений. Заначка требуется и для удовлетворения претензий по так называемой "пакетной поправке" (в 2002 году она может составить 20-25 млн рублей на одного парламентария). Наконец, допдоходы могут быть направлены на погашение долга Петербурга по еврооблигациям, - ведь именно на 2002 год приходится основная часть платежей.

КФ вновь обосновывает выделение профицита в качестве источника финансирования при погашении долговых обязательств. По словам зам. председателя КФ Сергея Демина, сейчас на платежи по евробондам предусматривается 1 млрд рублей, более того, в течение 2002 года они будут погашены (всего же затраты на обслуживание долга составят 4% доходов бюджета). Однако, по мнению экспертов, одного заявленного в бюджете профицита для погашения еврооблигаций, в том числе для их досрочного выкупа, может не хватить и придется изыскивать некие резервы.

Социальный дисбаланс

Бюджет-2002 продолжает наметившуюся с 1997 года традицию составления бюджетов, покоящихся на трех китах, - социальная направленность, прозрачность, бездефицитность. В структуре расходов социальная составляющая играет ключевую роль. Но как раз этот приоритет, открывающий Смольному просторы для социального популизма, вызывает все большую тревогу. Высокий уровень расходов на "социалку", как правило, не способствует непосредственно экономическому подъему, развитию инфраструктуры, повышению инвестиционной привлекательности города. Специалисты КФ понимают это. Г-н Демин признает, что нельзя до бесконечности увеличивать социальные расходы, порождающие иждивенчество, - "важнее больше средств вкладывать в инвестиции, остающиеся за городом". Однако в ближайшие 2-3 года КФ намерен придерживаться иной стратегии.

Во-первых, акцент делается на увеличение зарплат бюджетников (на 60-80%) и различных выплат социально незащищенным категориям населения. Утверждается, что эти меры будут стимулировать экономическое развитие, ибо повысится покупательная способность горожан, возрастет спрос на товары и услуги. Во-вторых, продолжится снижение налогового бремени. Ставка налога на прибыль понизится с 19% до 18%, налога на совокупный доход малого бизнеса - с 3,3% до 3% от выручки и т. д. Это призвано расширить предприятиям экономические, в том числе инвестиционные возможности. "Вместо того, чтобы максимум средств собирать через бюджет и затем распределять, - отмечает г-н Демин, - нужно как можно больше отраслей сделать самоокупаемыми, тогда их продукция и услуги будут востребованы и появится больше денег для инвестиций. Коммунальная, жилищная, транспортная отрасли должны выйти на тот уровень, когда из бюджета покрываются не просто любые убытки, а выделяются лишь компенсации малоимущим, инвалидам и детям".

Последнее невозможно в отрыве от других реформаторских мероприятий, в том числе предусмотренных Концепцией управления недвижимостью. Так, в бюджете-2002 учитывается задуманное сокращение льгот по аренде нежилых помещений - соответствующий законопроект уже прошел первое чтение в ЗакСе. В пакете с бюджетом предполагается также внести в ЗакС закон об увеличении ставок по оплате жилья для граждан, имеющих несколько квартир и фактически дотируемых городом.

Впрочем, перспективы прохождения столь непопулярных решений невелики (особенно для второй из инициатив) - через год выборы в ЗакС. Скорее следует ожидать еще большего перераспределения средств, в том числе гипотетических допдоходов, на социальные нужды. Характерно, что 4,3 млрд рублей, на которые предлагается увеличить бюджет-2001, направляются даже не на погашение долга, а исключительно на социальные цели. Деньги "съедает" повышение зарплат бюджетникам, необходимость покрытия убытков в связи с ростом тарифов на коммунальные услуги и выделения компенсаций за проезд льготников в трамваях и троллейбусах, наконец, финансирование новых целевых программ в сфере здравоохранения.

Остановились в развитии?

Несмотря на слабость депутатов ЗакСа к наращиванию социальных расходов, при рассмотрении бюджета заявит о себе и лобби, выступающее за увеличение капитальных вложений, инвестиций в строительство и т. п. "Мы приближаемся к критической черте, - убежден председатель Бюджетно-финансового комитета ЗакСа Сергей Никешин. - Если на федеральном уровне не решат проблемы тарифов и компенсаций льготникам и будет дальше увеличиваться разрыв между тем, что платит в реальности население и что приходится компенсировать городу, то скоро нашему бюджету придется работать только на это. Кроме того, у нас десятки социальных программ и их количество возрастает из года в год. Все это делается в ущерб бюджету развития, хотя, по законам экономики, если в развитие не вкладывается более 20% получаемых средств, то любая система сталкивается с проблемами, начинается ее упадок".

Адресная программа капвложений, по мнению Никешина, должна составлять не 3-4 млрд рублей (в последние годы ее объемы почти не меняются, доходная же часть бюджета возросла вдвое), а как минимум 12-15 млрд рублей. Прежде всего вложения должны делаться в развитие инфраструктуры, обеспечивающей городу благоприятный экономический климат - в строительство транспортных магистралей, электро-, тепло- и газовых сетей, очистных сооружений и т. п.

Бюджет-2002 не предвещает прорыва в этом направлении. Да и сами парламентарии в преддверии выборов будут направлять средства "коллективной поправки" (2% доходов бюджета) главным образом на социально значимые, популистские мероприятия в своих округах. Хотя, как признает г-н Никешин, и без того "50% социальных программ возникают загодя как начало неких выборных программ". Наряду с этим негативные последствия будет иметь отказ администрации от идеи формирования комплексной целевой программы подготовки к 300-летию города, включаемой в бюджет. Ранее предполагалось, что она позволит более эффективно использовать средства, сконцентрировав их для решении приоритетных городских проблем.

Причины социальных перекосов председатель бюджетно-финансового комитета ЗакСа видит в том, что пока реформа не затронула самих основ бюджетного процесса. Так, подготовка бюджета должна начинаться с оценки социально-экономических показателей и прогноза на следующий финансовый год: "Сегодня всерьез КФ этим не занимается, а комитет экономики и промышленной политики, который, в принципе, обязан это делать, постоянно лихорадит из-за кадровых изменений, реорганизаций". Другой пробел - отсутствие выверенных нормативов и стандартов, касающихся социальной сферы. "В такой ситуации социальные программы будут и дальше раздуваться, - сетует депутат. - Комитет по социальной политике администрации превращается в некого монстра, контролирующего все больше финансовых потоков и претендующего на особую роль".

Управа на ГУПы

Среди приоритетов петербургской бюджетной реформы изначально объявлялось повышение эффективности и прозрачности расходования средств бюджетными учреждениями и находящимися в городской собственности предприятиями, подразумевающее, по словам г-на Кротова, "усиление ответственности руководителей всех уровней". Проект бюджета-2002 отражает лишь первые шаги в этом направлении.

Проблема увеличения неналоговых поступлений (они традиционно в 6-7 раз меньше налоговых доходов) еще не нашла кардинальных решений. Будучи обусловлена неэффективностью и коррумпированностью системы управления госсобственностью, она требует решительных и согласованных действий на уровне ключевых комитетов (КФ, КУГИ, комитет экономики), подкрепленных политической волей губернатора.

В частности, по словам г-на Демина, пока что в проекте бюджета поступления от почти 800 государственных унитарных предприятий (ГУПов) ограничиваются 20 млн рублей, хотя их возможный потенциал оценивается в 200-250 млн рублей. Это связано с организационными трудностями, в том числе с сопротивлением директоров ГУПов и чиновников отраслевых комитетов, которым они подведомственны. Медленно формируется нормативно-правовая база, создающая механизмы контроля и влияния на ГУПы. Несмотря на то, что уже в бюджете-2001 предусматривалось перечисление ГУПами 50% прибыли, только в июне 2001 года появилось распоряжение, детализирующее финансовые взаимоотношения города и предприятий, критерии анализа их деятельности.

Сейчас КФ составляет реестр ГУПов с их финансовыми показателями. А после 1 октября (к этому времени предприятия должны перечислить полагающуюся часть прибыли за прошлый год) появится дополнительная информация и можно будет обосновать более значительную сумму поступлений от ГУПов и включить ее в бюджет-2002. Следующим шагом, "который позволит эту строчку в бюджете сделать реально весомой", как считает Сергей Демин, станет появление механизма, заставляющего руководителей ГУПов добиваться получения и демонстрации прибыли, - под угрозой снятия с должности.

Призрак большей прозрачности

Проблематично, что на показателях бюджета-2002 заметно отразится заявленный КФ курс на контроль за финансовыми потоками бюджетных учреждений - от детских садов, школ, поликлиник до подразделений администрации. Еще только разрабатывается форма публичной отчетности для бюджетных учреждений, порядок предоставления ими информации, которая, как считается, будет востребована создаваемыми в обязательном порядке попечительскими советами. Впрочем, о начале этой работы чиновники КФ говорили еще полгода назад.

Подготовлен также проект распоряжения губернатора о предоставлении информации о бюджетном процессе и финансовом положении города. В нем определяется, кто (депутаты, муниципалы, общественные организации, СМИ и т. п.), с какой периодичностью и какую информацию сможет получать. Ожидается, что это станет серьезным вкладом в усиление бюджетной прозрачности. Между тем, вступивший в силу в мае 2001 года (после преодоления ЗакСом губернаторского вето) закон "О предоставлении оперативной информации об исполнении бюджета Санкт-Петербурга", по-прежнему не реализуется.

На взгляд экспертов, сегодня наибольший прогресс наблюдается только в вопросах отражения в бюджете кредиторской задолженности. Активную роль здесь сыграл КФ, развернувший борьбу с появлением у бюджетных учреждений несанкционированной кредиторской задолженности. Однако и после вступления в силу 16. 07. 2001 закона "О мерах по урегулированию кредиторской задолженности государственных учреждений и покрытию убытков государственных предприятий", по признанию г-на Демина, потребуется не один год, чтобы в бюджете стала полностью отражаться ситуация с кредиторской задолженностью.

Реформу тормозят

Параллельно с бюджетными проектами депутатам придется вскоре изучать факты нецелевого и нерационального использования средств администрацией, содержащиеся в заключении контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга об исполнении бюджета за 2000 год. Интересно, что многие нарушения - примеры именно недостаточной прозрачности и отсутствия контроля за расходованием денег бюджетными организациями.

Зачастую сомнительные расходы обосновываются как "социально значимые и необходимые". Например, была профинансирована не утвержденная законом программа "Молодежь Санкт-Петербурга" (7,5 млн рублей). Из 224 млн рублей резервного фонда губернатора 167,2 млн рублей выделялось на мероприятия, "которые не являются непредвиденными городскими расходами" (ссуда ОАО "Дворец спорта", субсидия Горизбиркому на проведение выборов, взнос на содержание дирекции ассоциации "Северо-Запад"). Из 944 млн рублей Территориального дорожного фонда, предназначенных на работы на Кировско-Выборгской линии метрополитена, по назначению было направлено 515,4 млн рублей, - зато "нашлись" деньги на реконструкцию Дворца спорта "Юбилейный" и прилегающей территории.

Бюджетная реформа предполагает в первую очередь жесткую регламентацию расходования средств самой исполнительной властью, подведомственными бюджетными учреждениями и организациями. При реальной прозрачности и финансовой дисциплине в бюджете должны находить отражение четко обозначенные приоритеты экономической политики, способные принести городу явную отдачу. Понятно, что это изменит и привычную ситуацию с огромными, во многом безадресными и слабо контролируемыми расходами "социальной направленности", создаст дополнительные неудобства для чиновников. Может быть, поэтому такое значительное противодействие вызывает реформа на уровне отраслевых структур администрации. В частности, за полгода из полусотни запланированных реформаторских законов и распоряжений подготовлены и вступили в силу лишь единицы, причем неизвестно, будут ли они еще исполняться.

Санкт-Петербург