Там живут оленеводы и рыбаки

Отношения между Ненецким автономным округом (НАО) и Архангельской областью свидетельствуют об обострении общегосударственных проблем

Все началось с высказывания губернатора НАО Владимира Бутова о возможном присоединении Ненецкого автономного округа к Республике Коми, которое было растиражировано одним из информационных агентств и вызвало острую полемику на Северо-Западе России.

Девять архангельских ученых (по Конституции РФ Ненецкий автономный округ по-прежнему находится на территории этой области) тут же вышли с предложением создать Северный округ, который бы объединил Карелию, Коми, НАО, Архангельскую, Вологодскую и Мурманскую области. В конце концов Владимир Бутов, явно не ожидавший такого развития событий, дал интервью окружной газете "Нарьяна - вындер", в котором дал частичный отбой, обвинив журналистов в неверной трактовке своих мыслей. 26 октября это заявление появилось и в архангельском региональном выпуске газеты "Известия" под заголовком: "Это на совести журналистов, которым я давал интервью".

Ну а на сегодняшний момент НАО ни к кому присоединяться не собирается. "В наши планы это не входит", - уверяет губернатор в этой статье.

В то же время реакция элит и общественности на слова губернатора Бутова оказалась столь бурной не случайно: эта история зацепила глубинные проблемы во взаимоотношениях НАО с Архангельской областью.

У каждого в хате страна

До начала 90-х НАО финансировался через Архангельск. Иметь на своей территории район Крайнего Севера области было выгодно. Но масштабы его, удаленность от центра, специфические проблемы арктического побережья заставили Москву изменить систему управления регионом, в том числе и с точки зрения автономного финансирования.

С 1991 года деньги в округ стали поступать прямо из столицы. В это же время республики, края, области, округа заключили федеративный договор. "Как только субъект федерации ставил под ним свою подпись, начиналась эпоха обособления", - отмечает Вениамин Тунгусов, бывший вице-губернатором НАО с 1992 по 1995 год - в период правления Юрия Комаровского, когда отношения между округом и областью заметно похолодели.

Сам Комаровский был сторонником полной самостоятельности НАО. Как только округ начал финансироваться напрямую из Москвы, территориальная зависимость от Архангельской области стала отправной точкой для горячих дебатов. Воображение подогревал пример Чукотки, добившейся желанной автономности. Комаровский предложил провести референдум, чтобы получить "добро" населения НАО на выход из состава Архангельской области. Народное "вече" не состоялось тогда из-за слабой подготовки. Но трещина, появившаяся в отношениях двух субъектов Федерации, дает знать о себе до сих пор. Чтобы стабилизировать ситуацию, область и округ заключили договор (совместная комиссия готовила его несколько месяцев). Это сугубо рамочный документ, который разграничивает полномочия субъектов Федерации на основе Конституции РФ.

В 1994-м договор выполнил свою задачу: абсолютного размежевания территорий удалось избежать. Однако полностью отношения сложноподчиненных субъектов РФ ни Конституция, ни двусторонние договоры на сегодня не урегулируют. Что же касается специального закона РФ, то Госдума не может его принять на протяжении уже шести лет.

Дефицит власти

По мнению Вениамина Тунгусова, в основе конфликта между НАО и областью - природные ресурсы региона. По существующему законодательству ключ от месторождений, разведанных на территории округа, находится у руководства НАО: администрации и окружного собрания. Есть ряд прав и у Министерства природных ресурсов. Область же оказалась не у дел. То, что все месторождения открыты "Архангельскгеологией", сегодня забыто. На чьи деньги велись изыскания - тоже. Так что для конфликта есть и причина, и повод.

Вениамин Тунгусов полагает, что проблему можно было бы решить компромиссным путем. Действующий сегодня закон о недрах разрешает субъектам Федерации делегировать часть полномочий в вышестоящий орган. По конституционно-правовому статусу для округа таковой является область. Имея примерно 70 лицензий на разработку месторождений, окружное собрание и администрация вполне могли бы передать право распоряжаться десятком из них области.

Но для такого решения нужна добрая воля, которая явно в дефиците. Как заявляет Владимир Бутов, "мы самостоятельно встали на ноги, а теперь получается, что кто-то не против жить так, как живут в Ненецком автономном округе. Мы будем очень рады, если в Архангельской области уровень жизни будет кратно выше, может быть, тогда мы сами туда попросимся".

Нам чужих апогеев не надо...

Местные политики, впрочем, исключают даже гипотетическую перспективу утраты НАО своей фактической субъектно-федеральной независимости. "Сегодня в округе сложилась политико-экономическая элита, и я пока не вижу серьезных мотивов для нее заявлять о самоликвидации, - говорит председатель планово-бюджетной комиссии областного Собрания депутатов Александр Иванов. - Как только мы начнем объединять субъект Федерации с республикой или областью, управленческая элита мгновенно потеряет свой статус. Так что в ближайшей перспективе никуда округ не войдет. Заявление Бутова - не более чем рефлексия в связи с постоянными попытками Архангельской области навязать себя в вышестоящие партнеры".

Александр Саблин - депутат областного Собрания от Ненецкого автономного округа - полагает, что в результате размолвки между руководством Архангельской области и НАО страдают многие жители округа.

Пора бы определиться

Ситуация, сложившаяся в отношениях между НАО и Архангельской областью, свидетельствует о наличии сразу нескольких проблем общегосударственного масштаба.

Во-первых, это проблема правовых лакун в конституционном устройстве РФ, а также отсутствия таких механизмов их заполнения, которые бы учитывали региональную специфику.

Во-вторых, это архаическая по своей сути нераздельность экономического и административного интересов, в основе которой лежит неразвитость структур гражданского общества.

В-третьих, это сырьевая модель национальной экономики, при которой единственным стабильным источником экономического благополучия является "нефтяная труба" и ресурсы, подобные ей.

В-четвертых, это отсутствие четкого разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями власти, при которой у вышестоящих государственно-правовых субъектов всегда сохраняется соблазн "раскулачить" нижестоящего "богатенького Буратино".

В-пятых, это вполне реальная проблема сохранения малых народов Севера, которая при нынешней модели государственно-правового устройства решается не очень эффективно.

Совершенно ясно, что на уровне не то что одной Архангельской области, но даже и всего Северо-Запада эту проблему решить невозможно, чем бы ни закончилась эпопея с "самоопределением вплоть до отделения" Ненецкого автономного округа.

Архангельск

Ненецкий автономный округ

Территория - 167 тысяч квадратных километров. Население - 47 тысяч, 6 тысяч из которых - ненцы - относятся к коренным малочисленным народам Севера. По конституционно-правовому статусу - часть Архангельской области. После подписания федеративного договора 1992 года является субъектом РФ. Отношения НАО с Архангельской областью строятся в рамках договора, заключенного в 1994 году и дважды пролонгированного. Имеет бюджет, соотносимый с бюджетом области.