Полигон

Пятый год в Кольском районе идут войны между муниципальными образованиями

В федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" записано, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя страны. Конституция запрещает субъектам федерации ограничивать права местного самоуправления. На практике же их реализация встречается с трудностями. Одна из причин - различие конституционной концепции местного самоуправления и сложившегося за долгие годы стереотипа управления на местах как централизованного управления "сверху". Так что ситуация в Кольском районе Мурманской области довольно типична для всей страны в целом.

"Четыре плюс одно" или "Четыре в одном"?

Кольский район выделяется на фоне Мурманской области. Во-первых, прошлым: город Кола, основанный в 1565 году, - самый первый на Кольском полуострове. Во-вторых, укладом: нет здесь традиционных для Заполярья горно-металлургических гигантов и больших рыболовецких флотов.

В последние годы район известен еще и тем, что на его территории идут войны, связанные со становлением местного самоуправления. Когда-то здесь существовала традиционная для советского устройства двухуровневая система административного управления: один районный совет и в его подчинении - десять поселковых. Но после 1993 года с легкой руки президента Ельцина на территориях, ранее управлявшихся гор-, рай- и поссоветами, начало взращиваться местное самоуправление через создание муниципальных образований (МО). В соответствии с федеральным законом, МО должно быть наделено рядом черт, а именно: собственным имуществом, бюджетом, уставом и выборным органом управления.

В Кольском районе к самостоятельности потянулось несколько населенных пунктов. Осторожный подход к приобретению нового статуса диктовался как привычкой к сложившимся связям "поселок - район", так и отсутствием у большинства поселений "градообразующих" предприятий, которые являются основой налогооблагаемой базы и могут сделать МО действительно самостоятельным. Уйти из-под протектората района пожелали город Кола (11,4 тыс. жителей, из производств - пивоваренный завод), поселки Молочный (5,9 тыс. жителей, две птицефабрики), Мурмаши (13,9 тыс. жителей, аэропорт и управление ОАО "Колэнерго") и Туманный - полуторатысячный поселок энергетиков, построенный для обслуживания каскада Серебрянских ГЭС.

Обретение суверенитета проходило непросто - областные и районные власти заняли однозначную "центростремительную" позицию. Осенью 1997 года губернатор области Юрий Евдокимов подписал совместное с главами городов и районов заявление, в котором провозглашалось намерение не допустить дальнейшего "расползания" региона на муниципальные образования.

Руководство Кольского района также развернуло боевые действия против сторонников создания МО. В обращении к жителям со страниц местной газеты тогдашний глава районной администрации Леонид Пелепец называл действия конкурентов "политикой доморощенного сепаратизма, нацеленного на раздел, а затем и ликвидацию района".

Городу Кола пришлось в тот год девять раз отстаивать в судах право выбрать орган местного самоуправления. А что же народ, который, согласно федеральному законодательству, и должен в конечном итоге решать, жить ли ему в муниципальном образовании или в районе? До сих пор нельзя с уверенностью сказать, свидетельствуют ли прошедшие в 1997 году выборы городских и поселковых советов о сознательном проявлении воли избирателей. В один и тот же день прошли выборы в местные советы, выборы в районный совет и референдум, на котором обсуждался вопрос об уставе района, провозглашавшем Кольский район единым и неделимым. Избиратели одинаково активно проголосовали и за устав (за целостность района), и за местные советы (за создание муниципальных образований). Из "правового тупика" выбрались традиционно: суд признал результаты референдума недействительными.

Тем не менее, в 1997 году в административно-территориальном образовании "Кольский район" появилось пять МО: поселки Туманный, Мурмаши, Молочный, город Кола и собственно сам Кольский район. Тогда же выкристаллизовался вопрос, ставший главным на ближайшее пятилетие, существует ли отныне пять равноправных МО и Кольский район - лишь одно из них? Или все же МО "Туманный", "Молочный", "Мурмаши" и "Город Кола" находятся на территории МО "Кольский район" и в чем-то остаются его "меньшими братьями"?

Между "землей" и "небом" - война

Осенью 2000 года истек срок полномочий районного совета, были назначены выборы. Вновь обострился "вечный" вопрос: кто будет участвовать в выборах - жители всего Кольского района или все, за исключением четырех вышеназванных МО?

Районный совет решил поставить точку в разночтениях: внес коррективы в устав, где еще раз подчеркивал целостность Кольского района в рамках административно-территориального образования, а также утвердил схему избирательных округов, по которой 14 из 20 депутатов должны были избираться от "бунтарских" МО.

Администрации и советы города Колы, поселков Молочный, Туманный, Мурмаши с этим не согласились и сообща обратились в суд, который отменил и поправки в устав, и назначенные выборы.

Районный совет проработал год "сверхсрочно", пока прокуратура Кольского района не "заметила", что ни выборный орган, ни территориальная избирательная комиссия, парализованные неразрешимостью юридической коллизии, выборы назначать не собираются. Состоялся очередной суд. И изменил свое мнение на противоположное: на 9 декабря 2001 года были назначены районные выборы. Организовать их должна администрация района - в соответствии со своим пониманием ситуации.

Наиболее последовательный адепт идеи становления местного самоуправления глава администрации города Кола Анатолий Осипов оценивает это как ущемление интересов его МО. В доказательство демонстрирует заключение, полученное из Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ. В нем говорится: "Муниципальные образования "Кольский район", "г. Кола", "пос. Туманный", "пос. Молочный" и "пос. Мурмаши" являются самостоятельными, полноправными МО в границах административно-территориальной единицы Кольский район Мурманской области", следовательно, "участие жителей указанных МО в выборах, которые будут проводиться на территории муниципального образования "Кольский район", неправомочно".

Однако с "земли" ситуация выглядит несколько иначе. Заместитель председателя областной Думы Игорь Лебедев уверен, что выборы должны проводиться на территории всего района, без "купюр".

Дальнейшие суды "против района" удовлетворения МО не принесли. Главы "малых" МО заняли выжидательную позицию, дистанцировавшись от декабрьских выборов.

Денежный вопрос

Несмотря на внятное предписание федерального законодательства о финансовых основах местного самоуправления "прописывать" бюджет каждого МО отдельной строкой в бюджете субъекта федерации, Кольский район в течение четырех лет финансировался по старой схеме. В областном бюджете предусматривался бюджет района в целом, а также полагающиеся ему дотации и субвенции. Затем район по своему усмотрению наделял средствами четыре МО, определяя для каждого из них налогооблагаемую базу, устанавливая нормативы отчисления налогов в местный бюджет и размеры дотаций из районного бюджета.

Дележка проходила не мирно: ежегодно главы малых МО предлагали "держателю" бюджета создать коллегиальный орган для решения вопросов либо подписать ряд соглашений, разделяющих предметы ведения между поселками и районом. Однако наталкивались на нежелание районного руководства делиться властью.

Претензии глав Колы, Молочного, Туманного, Мурмашей небезосновательны - свою долю они получают с большими задержками.

С легкой руки областного управления финансов Кольский район называют "черный дырой": за 2001 год, кроме полагающихся из областного бюджета 83 млн рублей дотаций, район получил ссуды практически в таком же объеме. Но свести расходы с доходами так и не смог.

Не добившись своего ни через суд, ни посредством обращения в областную прокуратуру, Анатолий Осипов обратился в Генеральную прокуратуру РФ. В апреле 2001 года в областную думу поступило ее предписание: бюджеты всех муниципальных образований должны быть выделены отдельными строками в бюджете субъекта федерации.

Деваться некуда - бюджет Мурманской области 2002 года верстается по-новому. Областное управление финансов создало "эскизы" бюджетов муниципальных образований, обсудив доходы и расходы не с самими МО, а с Кольским районом, которому по понятным причинам не хочется терять статус "промежуточной власти". Результаты уже налицо. В 2001 году поселок Туманный собрал 2,5 млн рублей собственных доходов и получил из районного бюджета около 4 млн рублей дотаций. В проекте бюджета, принятом в первом чтении, на следующий год ему предлагается увеличить собственные доходы почти в 4 раза, а дотаций не предусмотрено вовсе. "Это совершенно нереально", - считает глава Туманного Николай Семусевич.

Написать реальные бюджеты для МО сложно не только из-за нежелания областного управления финансов работать напрямую с "малышами", но из-за того, что до сих пор на территории Кольского района не разграничены предметы ведения между муниципальными образованиями.

Попытка разделить полномочия и ответственность делалась неоднократно. Соответствующие законопроекты в областную Думу вносили главы МО "Кольский район", "Город Кола", "Поселок Туманный". Они последовательно отклонялись: согласно областному закону "О порядке разграничения предметов ведения", муниципальные образования сначала должны подписать ряд соглашений, разделив ответственность за медицинское и социальное обеспечение населения, образование, жилкомхоз, объекты культуры, затем представить их на согласование губернатору, и лишь после этого ждать принятия соответствующего закона. Другими словами - местные власти должны договориться между собой, чего главам МО Кольского района не удавалось никогда.

Война продолжается. Сторонники объединения Кольского района начали готовиться к проведению референдума - это единственный легитимный способ упразднить созданные несколько лет назад муниципальные образования. Сторонники сохранения местного самоуправления в существующем виде сопротивляются - в Коле зарегистрировать инициативную группу для проведения референдума удалось по традиции лишь через суд. Вероятно, далеко не последний.