На "качелях"

Моноэкономика Заполярья пока остается "твердым орешком" для бюджетных трансформаций

Обустройство северных территорий во времена СССР напрямую было связано с потребностью народного хозяйства в том или ином виде сырья. За Полярным кругом создавались мощные промышленные регионы "под добычу" конкретно углеводородов, железных, медно-никелевых, апатитовых руд.

Уязвимость моновариантной экономики сполна проявилась еще на начальном этапе реформ. Безусловно, за минувшие десять лет многим северным гигантам удалось не только выстоять, но и вполне масштабно обосноваться на мировых рынках. Однако это обстоятельство лишь увеличивает и без того высокую степень зависимости субъекта федерации от своих "кормящих" производств. Вот и нынешние проблемы никель-кобальтовой отрасли сулят обвалить в 2002 году бюджет всей Мурманской области.

Призрак профицита

Рухнувшая на переходе к рынку система государственной поддержки Крайнего Севера обусловила хронический дефицит бюджета Мурманской области на уровне 18-26%. Вплоть до конца 1998 года регион балансировал на грани выживания, обрастая долговыми обязательствами перед Минфином РФ и различными негосударственными структурами.

Слово "профицит" впервые появилось в лексиконе региональных властей лишь осенью 1999-го, и отнюдь не благодаря трансфертам. К годовщине "черного" августа рост объемов промышленного производства составил на Кольском полуострове 5,2%, удельный вес убыточных предприятий снизился в полтора раза, а совокупная прибыль реального сектора экономики увеличилась в 5,5 раза по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. В результате этого область получила собственных доходов почти на четверть больше, нежели рассчитывала: 2,037 млрд рублей при плане 1,5 млрд.

Основной объем прибыли промышленности (94,2%) был обеспечен традиционными кормильцами заполярного бюджета - горняцкими предприятиями. Наиболее весомая доля (57,3%) пришлась на Кольскую горно-металлургическую компанию. Для нее скачок доллара явился своего рода подарком судьбы: с 1997 года оба структурных подразделения компании - комбинаты "Североникель" и "Печенганикель" - пребывали в весьма сложной ситуации. Длительное падение цен на мировом рынке цветных металлов резко снизило рентабельность медно-никелевых производств, и северные парламентарии, дабы просто не потерять налогоплательщика номер один, вынуждены были предоставить Кольской ГМК ряд существенных льгот по налоговым платежам и сборам в областной бюджет.

Куда менее приятными, чем для предприятий никель-кобальтовой отрасли, оказались последствия кризиса для учреждений бюджетной сферы. Высокие темпы инфляции (50% против ожидаемых 30%), рост цен на энергоносители и превышение долларом спрогнозированного ему Минфином РФ курса в 21,5 рубля потребовали и значительной корректировки расходной части бюджета. Поэтому ни законодательная, ни исполнительная власть региона не восприняли чудесно возникший профицит как нечто устойчивое или самоценное. При последующем уточнении параметров бюджета 1999 года обе "ветви" сочли разумным утвердить дефицит на уровне 13%, подлатав сверхнормативными доходами хотя бы часть социальных прорех.

Но в 2000 году совокупная прибыль крупных и средних предприятий области (без субъектов малого предпринимательства, кредитных учреждений, сельскохозяйственных, страховых и бюджетных организаций) составила уже 11 млрд рублей, что по сравнению с предыдущим годом означало рост в 1,4 раза. Поступление налогов приняло очертание полновесной реки: на 1 декабря консолидированный бюджет области был исполнен по доходам в сумме 7,72 млрд рублей, по расходам - 7,49 млрд рублей.

В целом профицит оказался невелик, всего 3% по отношению к доходам, при этом 308 млн рублей в структуре доходов приходилось на трансферты. Но финансовая помощь центра мало что меняла - за счет увеличения в том же 2000-м федеральной "доли" по налогу на добавленную стоимость (с 75% до 85%) регион потерял примерно 281 млн рублей.

Сопоставив цифры потерь и приобретений, региональная власть пришла к оптимистичному заключению: после длительного периода "нахлебничества" Мурманская область фактически вышла на самообеспечение.

"Даешь реформу!"

Бесспорно, в области прекрасно понимали, что достигнутая бюджетная "самодостаточность" от идеала весьма далека. Во-первых, совокупная прибыль промышленного сектора почти на две трети (62,8%) была сформирована все теми же предприятиями цветной металлургии. Этот явно нараставший процесс перераспределения финансовых ресурсов в пользу экспортного сектора не мог не тревожить местную власть: с одной стороны, он создавал высокую степень риска для финансов области, с другой - наглядно свидетельствовал о нестабильности в прочих секторах региональной экономики.

Во-вторых, и в благоприятном для бюджета 2000 году все так же остро ощущался недостаток субсидирования предприятий транспорта, жилищно-коммунального и сельского хозяйства - реальная потребность в субсидиях была как минимум в 1,5-2 раза выше. Не представлялось также возможным погасить многомиллионные долги по детским пособиям, теплофикации, начислениям на заработную плату. И это при том, что в период так называемой самообеспеченности помощь из центра поступала значительно более высокими темпами, чем ранее. В частности, в областной бюджет было передано 119% трансфертов и 98% объема дотаций местным Закрытым административно-территориальным образованиям, утвержденных федеральным законом "О федеральном бюджете на 2000 год".

Называя вещи своими именами, регион по-прежнему продолжал маневрировать между крайне ограниченными возможностями бюджета и низкой платежеспособностью населения. Тем не менее, в целом затеянная правительством РФ бюджетная реформа была встречена северными депутатами с пониманием. Мурманская областная Дума одной из первых в России приняла местный закон о бюджетном процессе, обязавший чиновничью команду согласовывать с парламентариями использование сверхплановых бюджетных доходов и все сокращения (или увеличения) расходов бюджета свыше 10% годовых назначений, а кроме того, регулярно отчитываться перед Думой по мере исполнения каждой из статей.

Благими намерениями дело не ограничилось: контрольно-счетная палата с похвальным усердием принялась контролировать расходование средств. Первая "заначка" была обнаружена в отчете об исполнении валютного фонда области - именно в этом фонде почему-то осел перечисленный в долларах налог на добавленную стоимость. По мнению председателя КСП Виктора Горбунова, конвертированный в рублевую массу налог должен был поступить в бюджет.

Горбунов ссылался на федеральный закон "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти". На этот же закон ссылался и департамент финансов. Самое забавное в том, что совершенно обоснованно, поскольку статья, посвященная формированию валютных фондов, позволяет трактовать "букву" и так, и эдак. Однако после затяжных дискуссий с участием прокуратуры контролерам удалось-таки доказать, что "департамент финансов Мурманской области, используя некорректность формулировок закона РФ по источникам формирования валютных фондов, отчуждает от пополнения бюджета денежный поток в сумме 485,5 тыс. долларов".

С помощью прокуратуры в 2000 году был перекрыт и ряд других источников пополнения валютного и внебюджетного фондов администрации.

Фактор риска

Обозначившиеся в минувшем году тревожные симптомы - рост удельного веса убыточных предприятий с 33% до 37,7%, общее снижение рентабельности в реальном секторе экономики, падение собираемости налогов - сполна "выстрелили" в первом квартале 2001 года.

Неблагоприятная конъюнктура рынка цветных металлов обусловила значительное снижение оптовых цен на продукцию предприятий никель-кобальтовой отрасли. В январе-марте т. г. совокупный объем прибыли, полученной заполярной промышленностью, составил всего 46% против аналогичного периода прошлого года. За восемь месяцев текущего года прибыль Кольской горно-металлургической компании уменьшилась уже более чем в 7 раз, составив лишь 966 млн рублей против 7 млрд рублей в 2000 году. Закономерным следствием стало значительное сокращение объема прибыли (читай: налоговых отчислений) по отрасли и по области в целом. На 1 сентября областной бюджет был исполнен по доходам и расходам соответственно на 59,5% и 69% к годовому плану, с дефицитом 13,5% к собственным доходам (258 млн рублей).

Недобор доходов обусловил немалые проблемы с финансированием бюджетной сферы, перечислением дотаций и субвенций муниципальным образованиям, заставив контрольно-счетную палату всерьез сожалеть о былом рвении.

"Да, мы добились прозрачности бюджета, но при этом лишили департамент финансов свободы маневра, - говорит Горбунов. - Показывать все имеющиеся в распоряжении департамента источники можно лишь в одном случае: если бюджет достаточно велик. Если же он не только прозрачен, но и скуден, то каким образом финансисты покроют внепланово возникший дефицит? Сейчас у нас остался практически единственный источник - заемные средства".

Учитывая отсутствие каких-либо шансов, что динамика налоговых поступлений до конца года улучшится (особенно по налогу на прибыль), местное правительство утвердило программу антикризисных мероприятий, объяснив, что необходимость принятия такого плана объясняется "жесткой финансовой политикой федерального центра, направленной на увеличение доходов федерального бюджета и централизацию финансовых потоков". Как бы там ни было, местная власть весьма целеустремленно занялась поиском новых механизмов пополнения региональной "кубышки": оптимизацией бюджетных расходов, более активным использованием областной собственности, работой с неплательщиками и даже замораживанием должностных окладов северных чиновников. Однако без секвестра тоже не обошлось - расходы областного бюджета урезаны на 10%, и, возможно, это отнюдь не последнее "хирургическое вмешательство" в бюджет-2001.

В первую очередь экономия коснулась, конечно, социальных программ и объектов социального капстроительства. Будут ли компенсированы эти потери в будущем году, гадать не приходится. 15 ноября Дума утвердила во втором чтении проект областного бюджета на 2002 год: проектные доходы составляют 4, 98 млрд рублей, расходы - 5,58 млрд рублей. Дефицит бюджета, таким образом, установлен в сумме 592,7 млн рублей, или 15%.

В действительности же ситуация неизмеримо серьезнее. Чтобы выполнить указ президента РФ о повышении заработной платы бюджетникам в 1,89 раза, Мурманской области требуется дополнительно 1,6 млрд рублей. Между тем в Фонде финансовой поддержки субъектов федерации северянам выделено всего 137 млн рублей. По расчетам Минфина РФ, область должна получить в следующем году весомые доходы. Логика федеральных финансистов проста: региональная часть налога на прибыль увеличивается на 7% - соответственно, должны возрасти и налоговые поступления.

Уместен ли торг?

Трудно судить, учитывает ли Минфин реальную ситуацию в регионе. Удельный вес убыточных заполярных предприятий в январе-августе этого года продолжал увеличиваться и составил 39,5% против 37,7% в 2000 году. Свою лепту в снижение совокупной прибыли вносят теперь не только основные бюджетные кормильцы - предприятия никель-кобальтовой отрасли, но и другие горняцкие предприятия: "Апатит", Оленегорский и Ковдорский горно-обогатительные комбинаты. И если в минувшем году налог на прибыль действительно являлся абсолютным лидером налоговых поступлений, то ныне картина совершенно иная. Наибольший удельный вес в общей сумме поступлений занимают налог на доходы физических лиц (27%) и налог на добавленную стоимость (24%), налог на прибыль - лишь на третьем месте (21,4%).

Думские разговоры о самообеспечении Мурманской области напрочь забыты - северные парламентарии весьма язвительно комментируют стремление центра хотя бы по чуть-чуть, но систематически "подрезать" доходы регионов. "Статья Бюджетного Кодекса РФ, четко прописавшая пропорцию распределения ресурсов между уровнями бюджетной системы, существует и не существует одновременно, - говорит заместитель председателя областной Думы Игорь Лебедев. - С одной стороны, статья кодекса закрепляет раздел "50 на 50", но ее уже три года никто не принимает во внимание. В прошлом году при внесении федерального бюджета в первом чтении закладывалось соотношение 60 на 40, и только после боев в Госдуме, многочисленных протестов и заявлений фракций утвердили 56 на 44. А в этом году уже закладывается 62 на 38".

По мнению главы департамента финансов Мурманской области Сергея Никитаева, "перекрой" бюджетных доходов в пользу центра не дает оснований говорить о какой-либо катастрофе на региональном уровне. Тем более что в правительственных кабинетах тоже сидят не враги, заинтересованные довести ситуацию в субъектах федерации до полного развала. В частности, увеличив федеральный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг на один квадратный метр жилья с 17,5 до 32 рублей, центр тем самым значительно увеличил и объем дотаций, необходимых для нормального функционирования жилищно-коммунального хозяйства области. Увеличиваются также дотации и в других сферах - столица аккуратно перечисляет обещанные средства на социальные программы, на развитие дорожного хозяйства и др. Проблема лишь в том, что далеко не все решения центра - в частности, о повышении заработной платы бюджетникам - просчитаны должным образом. Однако многие убеждены, что просчеты центра - не побочный эффект бюджетного "лечения", а начальные симптомы нового заболевания.

"Центр просто не в состоянии абсолютно точно все просчитать для 89 субъектов Российской Федерации, - говорит Игорь Лебедев. - Если же мы говорим о регионах с монопрофильной экономикой, то здесь вариант тотального контроля сверху вообще не приемлем. Это какой же аппарат надо для этого иметь! Ведь, подрезая финансово-хозяйственную самостоятельность "снизу", правительство тем самым берет на себя обязательство решить каждую нашу проблему - с топливом ли, выплатой ли зарплаты бюджетникам. Но мне кажется, у правительства такой страны, как Российская Федерация, есть только два приемлемых варианта поведения. Первый: взять на себя ответственность за регионы с монопрофильным характером экономики и выработать конкретную политику, что с этим явлением делать. Второй - предоставить большую финансово-хозяйственную самостоятельность региональным властям".

Иными словами, жестко закрепить за территориями определенные налоги и их долю, возложив на местных чиновников ответственность за развитие новых отраслей и поиск необходимых инвестиций. Увы, и в таком подходе имеется свой изъян. Ведь сложно сказать заранее, насколько вообще предсказуем и реален результат подобного налогового торга...