Даже после десятилетия реформ на карте России остались населенные пункты, живущие по прежним экономическим законам. Собственно, закрытыми они были со дня своего рождения. Их не наносили на обычные карты, о них не упоминали в газетах, въехать в них можно было только по специальным пропускам. При всем различии географических и индивидуально-исторических черт эти секретные поселения объединяло одно - они обслуживали вооруженные силы страны.

Островки "военного" социализма

Последнее десятилетие прошлого века внесло значительные коррективы в жизнь "атомных" и военных городков. Во-первых, их сделали более доступными для "чужаков". Во-вторых, в 1992 году был принят федеральный закон "О закрытом административно-территориальном образовании" (ЗАТО), определивший особенности взаимоотношений государства с городами и поселками, имеющими стратегическое значение. ЗАТО должны были в полном объеме выполнять поставленную перед ними задачу - обеспечивать "тыл" для подразделений вооруженных сил или жизнедеятельность объектов Минатома и Минобороны, оставаясь при этом режимными поселениями. Ограничения касались права на въезд и постоянное проживание граждан на их территории, на ведение предпринимательской деятельности, на владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами и недвижимым имуществом.

Со своей стороны, государство принимало на себя обязательства по обеспечению стабильности и экономической устойчивости ЗАТО: неизбежный при такой организации хозяйствования дефицит их бюджетов должен покрываться субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета. Причем касающиеся их статьи являются защищенными, то есть секвестрированию не подлежат.

За прошедшие с момента принятия закона девять лет статус закрытых административно-террриториальных образований получили 42 муниципальных образования, на территории которых расположены объекты Минобороны, Минатома, Министерства промышленности, науки и технологий, Российского авиационно-космического агентства, Российского агентства по обычным вооружениям и Российского агентства по судостроению. По приблизительным данным, в них проживают около двух миллионов человек.

На Кольском полуострове располагается семь закрытых административно-территориальных образований, включающих 25 населенных пунктов. Все они так или иначе связаны с деятельностью Северного флота.

"Главное" ЗАТО Мурманской области - город Североморск, "столица Северного флота". Однако город с населением около 80 тыс. человек, развитой инфраструктурой и наличием ряда предприятий пищевой промышленности по специфике своей жизни и хозяйствования является скорее исключением, чем правилом в ряду закрытых собратьев. Мэр Североморска Виталий Волошин говорит, что это - "обычный среднерусский город со всеми вытекающими отсюда проблемами".

Еще два закрытых города Кольского Заполярья - Полярный и Снежногорск - выросли в свое время вокруг судоремонтных заводов, на которых исправляли поломки, а при необходимости и разделывали атомные подводные лодки. Наличие градообразующих предприятий придало этим поселениям особые черты: население в них в основном невоенное (число людей в погонах никогда не превышало 4%), обосновывалось в городах надолго, зачастую - навсегда, а потому социально-бытовая инфраструктура создавалась вместе с городами.

Наконец, третий вид мурманских ЗАТО - это города Заозерск, Островной, Скалистый и поселок Видяево, который получил свой статус только в марте 2001 года. Все они раскинуты по побережью Баренцева моря, так как рядом с населенными пунктами дислоцируются флотские базы - подводные и надводные корабли Северного флота. Все они невелики - от 10 до 20 тыс. населения. Судьбы этих гарнизонных поселений тесно связаны с жизнью российской армии. Показательна в этом смысле динамика численности их жителей. В целом население ЗАТО Мурманской области за последние 10 лет сократилось на 18% (с 203,8 тыс. до 166,7 тыс.), но отток шел по-разному. Если "столичный" Североморск потерял около 14% населения, то "гарнизонные" ЗАТО сокращались столь же интенсивно, как армия, - число их жителей уменьшилось за десятилетие на 20-25%.

Хождение в рынок

Уже упомянутый закон о ЗАТО в первоначальной редакции делал попытку перевести "оборонку" на рыночные рельсы. Не будучи в состоянии самостоятельно содержать "атомграды" и "оборонграды" и ограничив их возможности в получении инвестиций (на территории ЗАТО не могут быть зарегистрированы и действовать предприятия с участием иностранного капитала), государство нашло выход: предоставило закрытым административно-территориальным образованиям право оставлять в своем бюджете все собранные налоги и сборы, а также предоставлять предприятиям различные налоговые послабления.

Практика продемонстрировала сомнительную экономическую ценность избранного пути: территории наиболее "предприимчивых" ЗАТО превратились в своеобразные отечественные "офшоры", где регистрировались сторонние фирмы. Проведенная в 1998 году проверка Минфина, Минтопэнерго и Министерства по налогам и сборам показала, что зарегистрированные в ЗАТО нефтяники платили в виде налогов 20-25% от объемов выручки вместо полагавшихся по закону 45%. По итогам проверки Счетной палаты РФ было выявлено, что в 1998 году из-за освобождения от налогов зарегистрированных в ЗАТО предприятий федеральный бюджет недополучил 15 млрд рублей. В следующем году объем потерь возрос почти до 50 млрд рублей, а по прогнозу на 2000 год должен был увеличиться еще в 3-4 раза.

Любопытно, что настоящими "офшорами" стали всего лишь десять ЗАТО, расположенных в центральноевропейской части страны и в Сибири - на их совести более 99% бюджетных потерь. Ни одно административно-территориальное образование Кольского полуострова, несмотря на то, что в середине 90-х и армию, и оборонные предприятия финансировали из рук вон плохо, своим правом манипулировать налогами не воспользовалось.

Причина "воздержанности" северных ЗАТО, кроме неудобного географического положения, кроется в ведомственной принадлежности: практически все из них, кроме Снежногорска, "принадлежат" Минобороны, а не Минатому и о военной дисциплине имеют самое полное представление.

После продолжительных "боев" с госдумовским лобби правительство страны добилось отмены льгот для административных образований - с 2000 года в местный бюджет прекращено зачисление налогов и сборов, подлежащих перечислению в федеральный бюджет, а также ужесточен порядок и наложен ряд ограничений на предоставление льгот по уплате налогов. Исключение было сделано только для двух "атомных" городов - Сарова и Снежинска.

Государство вернулось на исходные позиции: поддерживать обороноспособность страны, боеспособность армии и развитие военно-промышленного комплекса можно только из федерального "кармана" - и никак иначе. А так как федеральный закон о ЗАТО в редакции 1996 года предусматривает целый ряд социальных льгот для населения (повышенный уровень бюджетной обеспеченности, меры социальной защиты, льготы в оплате труда, государственном страховании, гарантии занятости, обеспечение жильем и переселение из районов Крайнего Севера), то приходится раскошеливаться. В 2001 году объем дотаций всем ЗАТО страны из федерального бюджета установлен в сумме 6193,946 млн рублей, субвенций на переселение, капитальное строительство - в сумме 3954,968 млн рублей. Кроме того, из федерального бюджета направлено 1500 млн рублей субвенций на финансирование различных программ социального развития ЗАТО.

Сумма федерального вспомоществования для шести мурманских ЗАТО (на момент принятия бюджета-2001 седьмое ЗАТО - " Видяево" - еще не получило этого статуса) составляет 1845,677 млн рублей, что составляет 33% доходной части консолидированного бюджета Мурманской области. Можно подсчитать, что совокупная расходная часть этих населенных пунктов, собственные доходы которых составляют порядка 20%, "переваливает" за 2 млрд рублей. Если учесть, что на территории ЗАТО проживают около 16% населения области, можно констатировать: государство выполняет свои обязательства перед ними более чем удовлетворительно, установив бюджетную обеспеченность на душу населения в три раза выше, чем в среднем по области.

Нынешние взаимоотношения закрытых административно-территориальных образований с федеральным бюджетом выстроены таким образом, что делают нецелесообразным проявление хозяйственной инициативы со стороны администраций многих ЗАТО. Если говорить о мурманских "оборонградах", то утверждение это не касается только двух из них: Североморска, который, как уже говорилось, по принципу организации жизни больше похож на гражданский город, и Снежногорска, для которого собираемость налогов тесно связана со стабильностью на главном предприятии города - судоремонтном заводе "Нерпа". Когда в 1998-1999 годах на "Нерпе" активизировалась разделка списанных подводных лодок, финансируемая в рамках международных программ, собственные доходы Снежногорска подскочили с 46% до 64%. Правда, со сворачиванием иностранного финансирования положение дел вновь ухудшилось.

Руководители остальных ЗАТО Кольского полуострова к увеличению собственной налогооблагаемой базы не стремятся. По словам одного из них, "это может быть интересно лишь в том случае, если база будет превышать дотации из федерального бюджета". Но подобная ситуация исключена: дотации и субвенции из федерального бюджета доходят до 80% доходной части бюджетов ЗАТО.

На федеральном обеспечении

Яркий пример эффективного использования государственного "кошта" - "новейшая история" ЗАТО " Заозерск". Его территория, включающая в себя собственно город Заозерск и три базы Северного флота, где в казармах живут матросы-срочники, начала осваиваться военными ведомствами после Второй мировой войны. Бухты и губы Северо-Западного побережья Кольского полуострова оказались весьма удобными для развития атомного подводного флота. Этот фактор и стал определяющим в формировании индивидуальности Заозерска: вдоль побережья ныне дислоцируются как строевые, так и списанные подводные лодки, в Андреевой губе расположено самое большое хранилище ядерного топлива, накопленного за сорок лет эксплуатации военного атомного флота. В городе на 35 тыс. жителей не было не только спортивных и культурных сооружений, но даже специализированных зданий для детских садов.

Когда в 1997 году неожиданно для всех на выборах победил "выдвиженец" от ЛДПР Борис Воробьев, многим казалось, что опустевший на две трети Заозерск, за годы реформ "украсившийся" заколоченными домами, неосвещенными улицами и плохими дорогами, станет для мэра-"варяга" лишь стартовой площадкой для дальнейшей карьеры.

Однако город ожил. За последние три года в нем построено столько, что раньше никому и не снилось. Новая цифровая АТС и ретранслятор междугородной связи сданы мурманским связистам в аренду бесплатно на 25 лет - лишь бы обеспечили город междугородной связью. Строят здание для детского сада, больницу, депо для пожарной охраны, музыкальную школу, комплекс для учреждений внешкольного образования детей... На "строительные программы" Воробьева из федерального бюджета в 2001 году было выделено около 100 млн рублей (четверть доходной части бюджета ЗАТО). Для сравнения - в бюджете Мурманской области в 2001 году на капитальное строительство был заложен всего 71 млн рублей. В Заозерске сложилась небывалая ситуация - размах оказался настолько значительным, что на следующий год глава администрации решил просить меньше денег, так как городок не справляется с освоением средств за короткие летние месяцы.

Большой нужды в увеличении собственной налогооблагаемой базы Борис Воробьев не видит: в текущем году, в основном за счет подоходного налога, будет собрано около 60 млн налогов на территории ЗАТО - всего 15% доходов. Потому содействовать развитию предпринимательства готов только из двух соображений. Во-первых, обещает нарушить собственные принципы и предоставить налоговые льготы любому смельчаку, который откроет в Заозерске свой ресторан или кафе - сейчас жителям отдыхать негде. Желающих среди военных пенсионеров (а именно они составляют свободный от службы на флоте контингент Заозерска) не находится - психология человека в погонах такова, что он не склонен заниматься частным предпринимательством.

Второй мотив для содействия открытию предприятий - рабочие места. Проблема безработицы в Заозерске не острая, но - специфичная, опять-таки продиктованная психологическими особенностями жителей. Официально на 180 зарегистрированных безработных предлагается 300 рабочих мест. Неофициально количество желающих заработать куда выше: военные пенсионеры - молодые, полные сил мужчины 45-48 лет, которые, уволившись из вооруженных сил в офицерском звании, в сварщики и шоферы идти не хотят. А руководящих постов на всех не хватает.

Выход один - ехать на "большую землю". И государство в рамках федеральной программы переселения уволенных в запас военнослужащих из регионов Крайнего Севера эту возможность предоставляет: ежегодно из Заозерска в Воронеж, Белгород, Ленинградскую область уезжают 30-40 семей. Тем не менее Борис Воробьев считает проблему переселения жителей Севера надуманной: "Когда-то с легкой руки Гайдара стало расхожим утверждение, что Север должен осваиваться вахтовым методом. Но во всем мире, да и на Кольском полуострове, на этой широте поколениями живут люди".

Видимо, глава в чем-то прав - в Заозерске постепенно складывается постоянный контингент жителей. Квартирами, повышенными зарплатами, перспективами карьерного роста завлекают выпускников вузов для работы в школах и больницах. В последние годы прибавилось социальных пенсионеров - молодые офицеры, приезжая служить, видят, что социально-экономическая обстановка здесь более стабильная, чем в средней полосе, и привозят сюда своих родителей.

По слухам, правительство страны планирует сделать ЗАТО "социалистическими" не только по принципу финансирования, но и по методам управления. На федеральном уровне ведутся разговоры о том, чтобы ограничить права местного самоуправления в ЗАТО. Речь идет о назначении глав администраций и ограничении прав местного совета в части расходования средств, либо даже - о полной ликвидации советов. Логика в этом непопулярном среди многих выборных глав ЗАТО решении есть. За удовольствие жить за счет государственных дотаций надо платить готовностью встать навытяжку и взять под козырек.

Мурманск