Недавно принятый Земельный Кодекс, узаконивший куплю-продажу земель городов, поселков и промышленных предприятий, так и не вовлек в легальный рыночный оборот земли сельскохозяйственного назначения. И значительная их часть пропадает - чем дальше, тем больше.

Собака на сене

Наивно было бы думать, что если законов нет, то ничего и не происходит. Раз у одних есть спрос на землю, а у других (главным образом, местных чиновников) - предложение, то существует и рынок. Только в отсутствие легального рынка процветает черный. В течение десяти лет практически нелегально, из рук в руки, сельские земли выходили из аграрного оборота и распродавались под жилищную застройку (дачи, коттеджи и т. п.). Ежегодно на черном рынке сделки с землей совершаются на сумму 2 млрд долларов (тут, правда, учтены сделки с землями всех категорий), в то время как инвестиции в агропромышленный комплекс за весь период реформ составляют всего лишь несколько сотен миллионов долларов.

Помимо торможения развития сельского хозяйства отсутствие рынка приводит и к деградации земель сельхозназначения. Большая их часть не используется лет десять даже под выпас скота и зарастает кустарником и лесом. К настоящему времени около 30% сельхозземель в России (порядка 90 млн га!) уже практически не пригодны для возделывания, а суммы, необходимые для их восстановления, исчисляются миллиардами рублей (на мелиорацию, окультуривание и т. д.). Государство ведет себя как собака на сене. А аграрный сектор тем временем погибает.

Преобладающие пока во властной элите противники земельной реформы пугают народ "продажей Родины" "латифундистам". Между тем наша родина состоит большей частью из лесов - они занимают 1,1 млрд га (62% земельного фонда страны), и пока вопрос об их вовлечении в рыночный оборот вообще не стоит (в отличие, кстати, от ряда стран - в той же Прибалтике допускается покупка земель лесного фонда).

В обозримой перспективе едва ли будут вовлечены в оборот и некоторые другие категории: земли запаса, особо охраняемые территории и земли водного фонда. А это 10% земельного фонда. В рыночный оборот Земельный Кодекс ввел пока только самые выгодные, с точки зрения доходности, земли: городов, поселков (19 млн га, или 1,1% земельного фонда), промышленности, транспорта, связи и другие - 17,4 млн га (1%). Земли же сельхозназначения, вокруг которых ломают копья, занимают всего 440 млн га (25,7%).

Ясности нет

Противники перемен намеренно усложняют процесс решения проблемы, уводят в сторону и под разными предлогами будут тормозить развитие земельного рынка и аграрного сектора, препятствуя проникновению туда капиталов. Несмотря на принятый Кодекс, в правительстве и Госдуме все равно разрабатывают несколько альтернативных законопроектов "Об обороте земель сельхозназначения" - и это говорит об отсутствии в высших эшелонах власти страны единого взгляда на реформу земельного рынка. Как ожидается, в начале 2002 года документы будут вынесены на рассмотрение парламента, но окончательного варианта можно ожидать не ранее конца будущего года.

Подробности правительственного варианта в Минэкономразвития РФ оглашать не спешат. Известно только, что важнейший постулат реформы "сверху" - обязательное сохранение сельскохозяйственного назначения земли. В самых общих чертах о проектах можно сказать, что оба они содержат правила регулирования рынка и предусматривают ряд ограничений на сделки с землями сельхозназначения.

Так, вовлекать ее в оборот можно будет исходя из категории кадастровой ценности, близости к территориальным границам. Региональные власти получат право детализировать земельные отношения на своих территориях (вплоть до введения запрета на оборот сельхозземель) исходя из стоимости земли, ее плодородия, наличия инфраструктуры, дорог и числа желающих землю купить. В некоторых регионах предлагают установить механизм сдерживания цен на землю, чтобы избежать спекуляции.

Кроме того, разработчики полагают, что нужно ввести разрешительную процедуру доступа к земле - расширить нынешнюю практику в отношении фермеров, которые сейчас, чтобы получить землю, обязаны предоставить корочки о специальном образовании. Такое условие может существенно затормозить инвестиционный процесс.

Подобные меры содержат явную опасность для свободного рынка в пользу черного: вряд ли местные руководители вот так, за здорово живешь, сами себе прикроют кормушку от операций с землей. Впрочем, некоторые регионы, наоборот, не хотят ограничивать земельный оборот и намерены стимулировать его через снижение ставок налогообложения сделок с участками.

Как выразился недавно Геннадий Хрипель, председатель Законодательного Собрания Вологодской области, чтобы внести ясность в земельные отношения, потребуется еще 25-30 нормативно-правовых актов. А так как в подавляющем большинстве регионов не завершена даже инвентаризация сельхозземли, процесс на местном уровне затянется еще на несколько лет.

Рынок нужен всем

По данным кадастровой оценки, средняя по стране нормативная стоимость 1 га сельхозземли составляет 11 тыс. рублей. Больше всего она в Краснодарском крае - российской житнице. Цена на гектар - до 43,5 тыс. рублей. Там есть квазирынок, но земля "продается" из рук в руки. При свободном рынке ею можно было бы торговать через аукционы, и их стоимость подскочила бы в несколько раз. А собственник вынужден был бы еще эффективнее отрабатывать землю, чтобы "отбить" вложенные в покупку деньги. Так что свободный рынок был бы полезен даже южным регионам, где самые плодородные почвы и земли давно поделены.

Для менее перспективных регионов, где до сих пор царит колхозно-социалистический уклад, а рыночными отношениями даже и не пахнет, хорошие законы могут существенно повлиять на развитие аграрного дела и способствовать привлечению инвесторов. Например, на Псковщине сельхозугодья паями разделены между колхозами, и возможность получения пая зависит от положения дел в колхозе.

"В крепком хозяйстве хорошую землю не получишь, да и соседу-механизатору под страхом увольнения запретят обрабатывать твой участок, - сетует питерский предприниматель и замдиректора Порховского масложирзавода Михаил Макаров. - Получить землю можно, если совхоз развалится. Но тогда техники не будет. А взять кредит под землю, которую нельзя продать, вообще невозможно. В итоге земля находится в руках полумертвых совхозов. Самое ужасное, что и местные власти не заинтересованы передавать землю в управление эффективным частникам". Причина этого в том, что зачастую землей управляют родственники или друзья руководителей района, которые не заинтересованы в изменении земельных отношений.

В отсутствие свободы

Противники реформы утверждают, что земли будут скупаться нуворишами исключительно с целью спекуляции. Но мировой опыт (даже в США) свидетельствует, что такая спекуляция появлялась как раз в отсутствие открытого рынка, четких правил купли/продажи и рыночных цен на землю. И Россия здесь вовсе не исключение.

Сумма теневого оборота земли в нынешней России складывается из разницы между официальной (нормативной) ценой земельного участка и реальной ценой сделки. Эта разница может составлять тысячи долларов за 1 га. По приблизительным оценкам Мин-экономразвития РФ, емкость теневого рынка колеблется в пределах от 1,5 до 2 млрд долларов в год. Точнее не скажет никто. Даже чиновники "продвинутой" Ленобласти боятся сболтнуть лишнее. Так, просьбу корреспондента "Эксперта С-З" предоставить данные о нормативных ценах на земли области в Комитете по земельным ресурсам восприняли своеобразно: "А вы знаете, что публикация таких данных поддерживает черный рынок? Нормативная цена - очень низкая, реальная - совсем другая. Зачем же черным маклерам давать карты в руки?".

Костяк теневого оборота составляют земли пригородов. Продаются даже земли сельхозназначения - при необходимости чиновники одним росчерком пера меняют их статус. Основной объем таких операций приходится на Подмосковье, пригороды Петербурга и вообще мегаполисов (средний размер продаваемого в 1996 году участка составлял 0,15 га). Нелегальные сделки купли/продажи земли в пригородах одного только Подмосковья, по разным оценкам, превышают 500 млн долларов в год. Известно и то, что некоторые состоятельные любители уединения на природе готовы платить сотни тысяч долларов за земли особо охраняемых территорий. Общая площадь таких ценнейших земель - 32 млн га (1,9% земельного фонда России). По закону эти категории вообще не подлежат обороту. На деле все не так.

Парадоксально, но формирование теневого рынка до недавнего времени происходило как бы легально. Изменение статуса "лакомых" земель российские законы вполне допускали.

"В начале 90-х статус земли менялся решением Совета министров РФ, потом процесс перевели на уровень губернаторов. Тогда и начались нарушения и сформировался нелегальный рынок, - рассказывает Алексей Решетов, исполнительный директор кредитного кооператива фермеров Санкт-Петербурга и Ленобласти "Содействие". - Вспомните историю с Линдуловской рощей в Ленобласти - природоохранной территорией, которую на уровне губернатора распродавали под коттеджи". Таким же способом десятки тысяч гектаров благодатнейших сельхозземель в живописных местах Карельского перешейка под Выборгом, на берегу Ладоги перекочевали в категорию "индвидуальное жилищное строительство", под коттеджи.

До принятия Земельного Кодекса статус земли сплошь и рядом изменяли сами же руководители регионов. Иногда в процесс вовлекались директора сельхозпредприятий, земли которых располагались в привлекательных для богачей зонах. "Теперь до принятия федерального закона "Об обороте земель сельхозназначения" Кодекс запретил какое бы то ни было движение земли, - продолжает Решетов. - Понятно, почему такое бешеное сопротивление на местах вызывает введение Кодекса: ведь это напрямую касается интересов преемников советского строя - директоров некоторых совхозов, руководителей регионов".

Когда нет закона

В отсутствие свободного рынка земли капитал в аграрный сектор не идет.

Когда в начале 2001 года заместителю директора ОАО "Масложирзавод "Порховский""Михаилу Макарову работники одного из развалившихся совхозов Псковщины предложили купить неиспользуемую землю, чтобы организовать производство, а самих нанять на работу, бизнесмен отказался. "Предложили мне купить ее по цене тысяча рублей за 1 га. Земля мне и по сей день очень нужна, чтобы расширить на ней свое производство. Но земля часто оформляется так: создается крестьянское или фермерское хозяйство, в которое входят покупатель и продавцы, которые после расчета выходят из хозяйства. Но такая сделка сомнительна: бывшие собственники легко обжалуют ее в суде", - считает он.

"Но вообще-то, - говорит предприниматель, - землю готовы покупать крупные, средние и мелкие фирмы, которые специализируются в пищевом бизнесе и которым нужна стабильная сырьевая база. Есть и крестьяне, готовые развивать аграрное дело. У них тоже есть средства. Но многих останавливает только отсутствие частной собственности на землю, нет местного закона. Введение этого механизма позволило бы крестьянам под залог земли получать кредиты на покупку техники. Сегодня они этого сделать не могут".

Конечно, иногда проблемы с нехваткой земли у развивающихся предприятий решаются более или менее по правилам - они получают ее из районных фондов перераспределения земли. Но хотя эти земли очень дешевы, они самые плохие по всем параметрам, и потому предприниматели предпочитают скупать паи у колхозников. Или покупают хорошие земли за взятки директорам совхозов и местным чиновникам.

Другой питерский бизнесмен (имя его источник "Эксперта С-З" попросил не оглашать) решил расширить свое сельхозпроизводство в Ленобласти и прикупить 250 га земли. Но договориться не смог - очень дорого запросили. Выбирая участки, он остановился на одном из районов в 40-километровой зоне Петербурга. Глава района отнесся к идее продажи большого участка земли благожелательно - все-таки новое предприятие появится, рабочие места. И по его поручению местные чиновники нашли даже директора совхоза, в хозяйстве которого была свободная земля. Директор попросил за землю 45 тыс. долларов и предложил бизнесмену типичную схему сделки. "Вы мне - наличные, а я потом откажусь от земли в пользу района. Затем вы по номинальной стоимости, то есть за копейки, землю купите", - убеждал предпринимателя оборотистый селянин. Но потом нужно еще заплатить по нормативной цене, и, возможно, несколько сотен долларов - местным чиновникам-исполнителям. В результате участок стоил бы уже все 50 тыс. долларов. Посоветовавшись с юристами, бизнесмен от сделки отказался. Как объяснили знающие люди, сделку мог опротестовать в течение года любой суд.

"Под богом" ходят даже фермеры, которых государство поощряло специальными постановлениями и указами президента. В начале 90-х предчувствовавший, вероятно, развал колхозов в Волосовском районе Шамшудин Хубиев начал создавать собственное предприятие. Уйдя с должности директора колхоза и став фермером, Хубиев начал скупать паи у работников своего и соседнего предприятий. Колхозники скупке паев особенно не противились. Противились местные власти, которых не устраивал активный сосед. "Чиновники затеяли суды. Предприниматель выиграл их все и доказал законность скупки паев по указу президента", - рассказывают очевидцы той давней истории. Сегодня в активах фермерского хозяйства 800 га земли. "Проблема заключается в том, что все может поменяться. Поэтому и нужны федеральный и местный законы о земле сельхозназначения", - уверен Алексей Решетов.

Опыт пионеров

Пока ни один регион Северо-Запада, находясь в ожидании необходимого федерального закона, не рискнул принять местный закон. Губернаторы хотя и полагают, что он наведет порядок и позволит предпринимателям более уверенно вкладывать деньги в аграрные проекты, все же принимать такой закон на местном уровне в отсутствие федерального не рискуют. Губернатор Ленобласти Валерий Сердюков прямо заявил корреспонденту "Эксперта С-З", что этого делать нельзя, "а пока регулировать доходность земли мы будем за счет увеличения ставок земельного налог".

Между тем, в Оренбургской, Самарской и Саратовской областях, входящих в Приволжский федеральный округ (ПФО), где земля лучше и ажиотаж вокруг нее сильнее, некоторые регионы все же рискнули и несколько лет назад приняли законы об обороте сельхозземли. И после этого через аукционы провели сотни сделок купли/продажи таких земель.

Однако пока нет федеральных законов, местные нормативные акты о земле являют собой, скорее, чисто психологический элемент поддержки инвестора. Они не могут абсолютно гарантировать права инвестора на сельскую землю. Более того, даже власти этих регионов признают, что, "появись федеральный закон, запрещающий куплю/продажу сельхозземель, на грани банкротства окажутся десятки фермеров и компаний, которые покупали землю по местному закону". С другой стороны, региональный опыт все-таки полезен другим территориям. Понадобится он и при предстоящем обсуждении проекта федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В 1998-1999 годах в Самарской области при активной поддержке губернатора Константина Титова были приняты законы "О земле", "Об оценке земли" и "О залоге (ипотеке) земель сельскохозяйственного назначения". Они разрешили куплю-продажу земельных участков (долей), залог, аренду, дарение, передачу на условиях договора ренты или в наследство, а также внесение земельной доли или права пользования ею в уставный капитал сельхозпредприятий. Был создан и объединенный "Банк банков", активы которого позволяют по сносным процентным ставкам кредитовать аграриев. "Если земля не используется по назначению, ее изымают через суд и передают другому собственнику", - говорят в администрации. В настоящее время во владении местных фермеров находится 21% земель, и их доля в общем объеме производства всей сельхозпродукции области в 2000 году составила 59%. По мнению саратовских чиновников, это прямое следствие местного законодательства о земле.

В результате реформ в этих регионах вес земельных платежей в бюджете всего ПФО в 1999 году превышал 18% от суммы всех таких платежей по стране. Правда, 80% от сборов за землю чиновники выручили вовсе не от продажи сельской земли, а от использования земель в городах и поселках. Операции с землей на селе не дотянули до 9% общих поступлений в округе.

Инвестиционная непривлекательность

Либеральное земельное законодательство в регионах, конечно, могло бы сработать на инвестиционную привлекательность страны в целом. Как считают аналитики, именно приватизация сельхозземли и введение разных форм собственности на нее станут реальными инструментами проведения экономических реформ. Земельные правила игры в регионах должны наглядно демонстрировать любому желающему ожидаемый уровень ликвидности земельного рынка, реальный оборот земельных участков, стоимость покупки (или аренды) земли, сроки, на которые можно приобрести землю.

Многие проблемы требуют законодательного регулирования оборота земель. Сложность получения банковских кредитов под залог земли является серьезнейшим препятствием притока средств в аграрный и промышленный секторы и не только блокирует новые инвестиционные проекты, но и вообще препятствует развитию действующих предприятий, даже в городах.

Банкиры часто встречаются с земельной проблемой, когда оформляют договоры ипотеки (залога) земельных участков. "Чтобы оформить договоры, которые гарантируют исполнение обязательств по кредитам, участки часто принимаются в залог одновременно с находящимися на них сооружениями. Значительно реже земля принимается в ипотеку как отдельный, самостоятельный предмет залога", - говорит Полина Гурьянова, юрисконсульт отдела правового сопровождения предоставления кредитов филиала "Санкт-Петербургский" ОАО "Альфа-Банк".

В банке отмечают, что, во-первых, нормативная стоимость земли в городской черте, как правило, превышает рыночную. А закон об ипотеке обязывает заключать договор, используя стоимость "не ниже нормативной". "Такое расхождение, - продолжает юрисконсульт, - приводит к необоснованному повышению стоимости залогового обеспечения, в котором не заинтересован ни банк, ни клиент. И, во-вторых, законодательно ограничен перечень земель определенного назначения, которые вообще могут быть в обороте, в частности, приниматься в ипотеку. Это значительно сужает возможности найти достаточное залоговое обеспечение".

Ущербное земельное законодательство мешает и реализации инвестиционных проектов. Как рассказывает Андрей Голохвастов, директор петербургской уполномоченной консалтинговой компании правительства Ленобласти ЗАО "АГРИКонсалт", которое разрабатывает бизнес-планы проектов для предприятий, "когда просчитываются риски вложений инвестиций, как фактор риска обязательно обозначается отсутствие урегулированного земельного законодательства". "Инвестор идет в тот регион, где не только продвинутое инвестиционное законодательство, но и механизмы земельного законодательства предельно упрощены и прозрачны", - говорит он.

В недавнем интервью "Финансовой России" руководитель Росземкадастра РФ Сергей Сай так прокомментировал возникающие из-за отсутствия земельных законов проблемы: "Неуспех инвестиционных программ в России объяснялся не политической нестабильностью и не тем, что деньги разворовывали, а тем, что... для какого-нибудь проекта выделялась земля, а потом выяснялось, что на этом участке находится 49 сторонних землепользователей..."

Формально рынок землепользования станет цивилизованным в тот момент, когда Дума примет закон о купле/продаже сельскохозяйственной земли, а регионы разработают свои законы. Но ведь вопрос купли/продажи может быть важным для Псковщины, где вообще нет нормальных правил игры, и не так актуален для Камчатки, будущее которой связано с добычей газа, полезных ископаемых и развитием рыбной промышленности, а не сельского хозяйства. Проблема еще и в том, насколько реально будут учтены особенности территорий. Ведь законы могут не облегчить, а, наоборот, усложнить приток капитала. Чтобы избежать этого, реформаторам потребуется огромное количество других законов, прямо или косвенно регулирующих земельные отношения: законы о земельных банках, земельных аукционах, фондах и т. п.

Пока же прав оказывается тот землепользователь, который в нужное время оказался на нужном участке земли и всеми правдами и неправдами, набравшись наглости пойти против существующей системы, скупил паи и создал свое предприятие. Но таких людей - единицы. Будь в стране урегулированные земельные отношения, пассионариев от аграрного дела на селе было бы в сотни раз больше.

Вперед!

По мнению специалистов, нужно в срочном порядке принять федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а затем - аналогичные региональные законодательства, которые отразят все многообразие, сложность и специфику земельных укладов в разных районах страны.

Кроме этого, специалисты в ряде регионов единодушны в том, что действенной мерой регулирования рынка рано или поздно станет особый режим налогообложения товаропроизводителя на селе. Должен быть создан механизм добровольно-принудительной передачи земли от нерачительного хозяина к умелому. Например, по размеру налоговых отчислений можно будет определить, эффективно ли используется та или иная земля. И если кто-то готов купить землю сельхозназначения, а рядом есть хозяйство, у которого эта земля в избытке, но оно ее не использует, то особый законодательный механизм заставит хозяйство расстаться со своей землей.

Нынешняя ситуация с землей однозначно показывает, что стране катастрофически не хватает внятных - четких и прозрачных - правил игры в этой сфере. Реформы в аграрном секторе могут длиться сколь угодно долго до тех пор, пока в стране не завершится реформирование земельных отношений. Нынешние запреты на операции с землей на корню губят развитие частного сектора. Никакие полумеры, даже свежеиспеченный Земельный кодекс, не приведут к притоку капитала и, как следствие, к развитию аграрного сектора экономики.

Санкт-Петербург