Проблема эффективного управления госсобственностью в России сродни квадратуре круга. Прогрессивные чиновники петербургского КУГИ, несмотря на приложенные усилия , очевидно, зашли в тупик. Администрация города явно не способна выстроить эффективную систему управления множеством пакетов акций и имуществом, переданным в хозяйственное ведение бесчисленным ГУПам и госучреждениям.

Чиновничье фиаско

Реформа началась более трех лет назад. В утвержденной постановлением городского правительства 34 от 12 ноября 1998 года "Концепции управления госпредприятиями, учреждениями и реализации прав Санкт-Петербурга как участника в коммерческих и некоммерческих предприятиях" (далее - "Концепция...") были сформулированы ключевые принципы эффективного управления собственностью как с точки зрения экономики, так и осуществления необходимых городу общественных функций.

Однако на практике многие ключевые нормативные акты, без которых не мог заработать механизм реформы, либо вообще не были приняты, либо открыто саботировались на уровне отраслевых подразделений администрации. Не помогли даже прямые распоряжения губернатора. Отраслевики их просто проигнорировали. Никакого наказания не последовало - губернатор Петербурга Владимир Яковлев был явно не готов ссориться со своим окружением.

Потребовалось более двух лет, чтобы власти наконец активизировали работу в этой сфере. Губернатор, обеспокоенный тем, что собственность города приносит низкие доходы, потребовал положить конец бесхозяйственности. И публично поддержал радикальные предложения председателя КУГИ Валерия Назарова, в частности, до конца 2001 года ликвидировать 90% городских ГУПов ("паразитов", "нахлебников" и т. п.), в отношении которых следует исходить из "презумпции нецелесообразности их существования, прикрываемого ссылками на выполнение социальных функций".

Распоряжениями КУГИ от 25 сентября 2001 года были утверждены такие важнейшие документы, как "Порядок сбора, хранения и предоставления информации о коммерческих и некоммерческих организациях, созданных с участием Санкт-Петербурга" и "Методика анализа деятельности..." данных структур. Они предусматривали четкий, максимально формализованный механизм получения информации (ранее фактически закрытой и для КУГИ), оценки эффективности работы организаций и критерии принятия управленческих решений по их ликвидации, приватизации и т. д.

Несмотря на напор реформаторов и поддержку губернатора, отраслевые подразделения администрации, обязанные предоставлять КУГИ информацию по подведомственным структурам, вновь выбрали тактику неприкрытого саботажа. Как и предполагалось, начались волокита, утаивание объективной информации, попытки прямого давления, чтобы не допустить реорганизации курируемых структур, давно превратившихся в удобные кормушки.

Дополнительным тормозом, позволяющим "замотать" реформу, стала позиция комитета экономического развития, промышленной политики и торговли (КЭРППиТ). Получив право анализировать эффективность деятельности ГУПов для принятия решений об их судьбе, КЭРППиТ затормозил эту деятельность, ссылаясь на то, что критерии "нужности" для города тех или иных структур появятся только после разработки и принятия программы социально-экономического развития Петербурга (об этом говорил в интервью "Эксперту С-З" сам глава комитета Сергей Ветлугин).

В результате полугодичных изысканий в предлагаемом КЭРППиТ списке из 747 ГУПов рекомендуется реорганизовать лишь 51 предприятие, окончательные же решения приняты пока только по 15 ГУПам. На фоне таких черепашьих темпов заметен лишь один результат усилий КУГИ - поступления в бюджет от ГУПов выросли с 600 тыс. руб. в 2000 году до 57 млн руб. в прошлом году.

Не могут и депутаты

Пробуксовывание реформы эксперты, в том числе депутаты ЗакСа, связывают с отсутствием четкой, понятной и прозрачной нормативной базы в виде законов. Явную пассивность администрации парламентарии пытаются компенсировать собственными инициативами.

Попытки ввести реформаторство в законодательные рамки начали предприниматься депутатами с самого начала. В частности, нынешний председатель Совета Федерации, тогда - первый заместитель председателя питерского парламента Сергей Миронов пытался через закон регламентировать порядок назначения, деятельность и ответственность представителей города (речь шла как о пресловутых ГУПах, так и об АО с участием города). Но его законопроект, принятый ЗакСом, был отвергнут губернатором как "нецелесообразный", причем негативную позицию занял и возглавляемый Германом Грефом КУГИ.

Уже в новые времена депутат ЗакСа доктор экономических наук Михаил Бродский разработал проект закона "О порядке участия Санкт-Петербурга в коммерческих организациях". Документ предусматривает, что губернатор ежегодно вместе с проектом бюджета вносит в ЗакС подробный план использования имущества, находящегося в собственности города. Также делалась попытка поставить под контроль деятельность представителей города. Губернатор наложил вето и на этот законопроект. А также - на все (!) прочие, предлагавшиеся депутатами. Хотя никто в администрации не отрицает, что декларируемые в этих законопроектах задачи вполне соответствуют провозглашаемой КУГИ идеологии.

По закону не получится?

Универсальным аргументом против принятия депутатских законов стали ссылки на их фрагментарность, несовершенство, неспособность комплексно решить проблему управления собственностью. В инициативах ЗакСа неизменно усматриваются и политические интересы парламентариев, стремящихся расширить свои властные полномочия. "Наши распоряжения по юридическому качеству выше, чем депутатские законы, - уверен один из авторов "Концепции...", начальник управления распоряжения государственной собственностью КУГИ Дмитрий Куракин. - Если же депутаты хотят сделать законы, то пусть возьмут наши распоряжения, напишут сверху слово "закон", и не будет никаких проблем". Однако сам Куракин предпочитает этого не делать. И объясняет почему.

В КУГИ убеждены, что с помощью законов невозможно создать адекватный правовой механизм, который обеспечивал бы реальное влияние города на своих представителей, гарантировал бы от злоупотреблений и откровенного воровства с их стороны, предусматривая четкие критерии соблюдения договора и должные санкции к нарушителям. "Вопреки обыденным представлениям мы не можем, не выходя за пределы своих правомочий, просто записать в законе, что руководители должны предоставлять нам всю информацию о своем предприятии, о договорах, о его бухгалтерии", - говорит Куракин.

Депутатов, предлагающих законодательно регулировать деятельность представителей города в АО, упрекают в "недостаточном понимании сути и природы корпоративных отношений". Главным камнем преткновения объявляется сложность выстраивания отношений не столько с самими представителями, сколько с избираемыми на собрании акционеров членами советов директоров. "Основная проблема состоит в том, что между государством как акционером и членами советов директоров юридически не возникают отношения представительства, - объясняет коллизию Куракин. - Члены советов директоров никого не представляют, получая полномочия в силу самого факта избрания, и сразу после этого город как акционер теряет правовую связь с ними, прекращается оперативный контроль за их деятельностью".

Аналогичное опасение есть и в отношении механизма доверительного управления (ДУ). Если доверительное управление недвижимостью еще можно как-то отрегулировать (правда, по словам Назарова, из 28 договоров эффективно действует 5, при этом в ряде случаев идут судебные споры), то передача в управление пакетов акций и долей города в обозримой перспективе маловероятна. Фактически чиновники признают свою неспособность правовыми средствами защитить город от риска потери имеющейся у него собственности. По словам советника председателя КУГИ Егора Полякова, вследствие правовых пробелов "мы просто боимся использовать полностью концепцию ДУ, потому что не доверяем нашим управляющим: если управляющий окажется не в состоянии выполнить взятые обязательства, то отвечать придется нам имуществом города, переданным в ДУ".

Инструкции вместо закона

Вместо законодательного регулирования чиновники предлагают нормативные акты администрации. Такое решение, по признанию Куракина, "может показаться страшно нерыночным", тем не менее единственным практически приемлемым выходом он считает назначение именно госслужащих представителями города: "Если чиновник, имеющий конкретное поручение по голосованию в совете директоров, проработанное экономически, исходя из нашего представления о целях, идеологии, порядке участия города в данной структуре, вдруг проголосует иначе, то он сразу отправится в тюрьму!" При таком подходе гораздо легче контролировать и директоров ГУПов. "Мы записываем в контракт с руководителем его обязанность предоставлять информацию в определенном объеме и санкции за нарушение - вплоть до увольнения", - говорит Дмитрий Куракин.

По сходным причинам в КУГИ не разделяют и распространенное мнение о пользе конкурсных процедур. Во всяком случае - в сфере управления госсобственностью, то есть при назначении директоров ГУПов, представителей города в АО, решении вопросов о передаче объектов в доверительное управление. Чиновники исходят из презумпции недобросовестности управленцев, которые могут не оказаться должными профессионалами. Но это выяснится лишь тогда, когда городу будет нанесен непоправимый экономический ущерб (к примеру, с предприятия уведут активы или оно попадет под заказное банкротство).

В качестве альтернативы в Смольном видят индивидуально-чиновничий подход. "В конце концов на меня возложена ответственность за эффективное управление имуществом города, депутаты могут решить, сколько я должен перечислить в бюджет за счет этой деятельности, и уже я отвечаю за достижение результата!" - формулирует свою позицию председатель КУГИ. Администрация настолько уверена в правильности избранного пути, что намеренно топит депутатские инициативы. Предлагаемые губернатором поправки (подготовленные, ясное дело, ведомством Назарова) начисто выхолащивают смысл законов, превращая их в никого и ни к чему не обязывающие документы.

Где правда?

При всей разумности, на первый взгляд, аргументов специалистов КУГИ, они, как и позиция администрации в целом, обнаруживают некоторую долю лукавства. Прежде всего бросается в глаза непоследовательность теоретиков "указного" регулирования. Несмотря на свою антизаконодательную позицию, они... не отрицают нужности законов. Валерий Назаров: "Мы сторонники принятия законов...". Дмитрий Куракин: "Никто не снижает ценности законодательного регулирования, не принижает законы - это лучшее, что изобретено человечеством. Это очевидно". Более того, сам КУГИ в своей "Концепции..." прямо предусмотрел серию необходимых законов, а Куракин до сих пор сокрушается о судьбе некоторых из них. Так, он явно огорчен тем, что базовый закон "Об управлении имуществом Санкт-Петербурга", разработанный КУГИ, "не получил жизни - может быть, в силу своей глобальности и универсальности".

Показательно в связи с этим одно замечание Куракина: "У меня даже возникло подозрение, что многие наши коллеги, участвовавшие в согласовании этого закона, не дочитали его до конца". Тут явно просматривается еще одна "запятая". "Коллеги" скорее всего действительно не читали законопроекта. Потому что незачем. Они костьми лягут, чтобы эта сфера в принципе регулировалась не законами, а распоряжениями губернатора. Ибо они очень хорошо понимают разницу - исполнения закона можно добиться через суд, а распоряжение губернатора - это как слово, которое человек дал, а потом может и обратно взять.

Даже несомненно порядочного Куракина могут вызвать в канцелярию губернатора и заявить примерно следующее: "Ну, ты прав, Дмитрий, но, однако, не подходит это дело к моменту. Директор, которого ты хочешь снять, действительно нарушает распоряжение губернатора, а председатель профильного комитета его покрывает. Они действительно сукины дети, воруют слишком нахально. Но они наши сукины дети. Так что не будем рубить сплеча". И честный Куракин уйдет восвояси, матеря повальную коррумпированность властной вертикали. А паразитирование на госсобственности продолжится.

Но и в тех случаях, когда никого никуда не вызывают, сама зависимость от фактора "хорошего чиновника" вызывает сомнение в успехе дела. Руководители КУГИ, курирующие деятельность представителей, должны обладать колоссальной административной волей, безупречной репутацией и иммунитетом против любых соблазнов. Иначе эта управленческая модель создаст лишь идеальные предпосылки для злоупотреблений, что особенно опасно в связи с предпринимающимися сейчас попытками администрации существенно урезать полномочия Контрольно-счетной палаты Петербурга. Между тем до сих пор не известно случаев наказания недобросовестных директоров ГУПов или чиновников, представляющих город в АО в ущерб его интересам.

Хотя на сегодня нет оснований сомневаться в профессиональной репутации и порядочности нынешних руководителей КУГИ, тем не менее вряд ли нормально, когда один и тот же управленческий механизм в разных руках может давать противоположные результаты. Разве сам Назаров не говорит постоянно о том, что необходимо формировать жестко регламентированные правила игры, одинаковые для всех и не изменяющиеся от того, кто в данный момент обладает властью?!

Тупиковый путь

Возможно, в исключительных, особо ответственных случаях и уместна ставка на чиновников-управленцев, но как система такая практика не может быть эффективна. Не рискующий собственным капиталом чиновник не способен обеспечить качественное управление. И в этом - коренное отличие от ситуации, когда свои интересы обеспечивает частный собственник, имеющий возможность на полную катушку использовать рычаги корпоративного управления.

Особенно очевидно преимущество частного бизнеса при управлении акциями - как в процессе организации работы предприятия, так и при игре на фондовом рынке. Биржевая игра акциями требует быстрого единоличного принятия нередко рискованных решений. Но управляющий государственными акциями чиновник не может рисковать, а времени посоветоваться с начальством, как правило, не бывает. Так же и на советах директоров - его члены зачастую вынуждены идти на негласные сделки между собой и, добиваясь принятия главного для себя решения, голосовать против собственных интересов по менее важным вопросам. Чиновник в такой ситуации вряд ли рискнет проголосовать в ущерб государству (поди потом доказывай, что выиграл больше) даже по мелочам.

Не дает спасительных рецептов и западный опыт. Как утверждают специалисты, проблемы с госуправлением там, в сущности, те же, что и у нас. Правда, они значительно смягчены более благоприятной деловой средой. Так, степень открытости информации о рынке вообще и о предприятиях в частности на Западе гораздо выше, чем у нас. И это позволяет лучше контролировать работу государственных управляющих.

Там нет нашей проблемы несовпадения, вплоть до антагонизма, интересов различных государственных органов. В развитых странах невозможна петербургская ситуация, когда общеэкономические комитеты администрации, вроде КУГИ или комитета финансов, постоянно воюют с отраслевыми комитетами и территориальными подразделениями администрации. В западных странах чиновники, как правило, не участвуют в политике. А у нас конфликты даже между органами власти нередко происходят из-за политических разногласий.

В развитых странах существуют нормально работающие институты аудита и оценки, судебная система. В отличие от России хорошая личная репутация специалиста, как и кредитная история предприятия, ценятся на Западе очень высоко. Кроме того, зарплата руководителей госпредприятий в развитых странах не ниже, а нередко даже выше, чем у бизнесменов. Помимо заинтересованности в сохранении репутации это обстоятельство является мощным стимулом против воровства.

У нас же директоров порой если не прямо подталкивают, то вынуждают изворачиваться (понятно, за счет предприятия), чтобы находить способы увеличения доходов себе и ведущим сотрудникам. Губернатор Яковлев издал распоряжение, ограничивающее зарплату директоров ГУПов смехотворно низкими цифрами. В результате руководитель предприятия, несущий ответственность, вплоть до уголовной, за распоряжение значительным государственным имуществом, получает зарплату, на которую даже прожить трудно, не то что поддерживать достойный директора образ жизни. Получается как у Жванецкого: "Если продавцу мясного отдела платят сто рублей, то предполагается, что остальные двести он доберет сам". Тем более что его коллеги из частных структур зарабатывают в десятки раз больше.

В развитых странах нет в такой степени, как у нас, проблемы укрывания налогов. В России же в теневом обороте участвуют и госпредприятия, причем наравне с частными. Их побуждает к этому не только недостаточное стимулирование директоров, но и неразумная налоговая система, которая бьет по госпредприятиям не меньше, чем по частным. Это обстоятельство помимо общей непрозрачности российского бизнеса является основной причиной нынешних проблем питерского КУГИ с получением информации о деятельности госпредприятий и организаций с участием города.

Российские власти ставят своих управляющих в такие условия, что нормальный специалист не пойдет работать на государство (встречаются, конечно, фанатики, но крайне редко). А пойдет либо жулик, либо неквалифицированный человек, которого в частную компанию не возьмут.

Тем не менее воровство и неэффективное управление есть и на Западе. И никаких особых рецептов борьбы с этим злом, которые бы у нас ни опробовали, в мировой практике не существует. Но масштабы воровства и разгильдяйства там гораздо меньше, чем у нас. И главным образом потому, что в развитых странах власти держат коммерческие предприятия (причем очень небольшое их количество) временно, желая спасти от краха важную отрасль экономики (для ее концентрации предприятия национализируют, а потом опять приватизируют - так, например, поступало английское правительство с угольной отраслью). Лишь в исключительных случаях государство владеет нормально работающими предприятиями. Чаще всего это крупнейшие, зачастую монопольные компании, приватизировать которые правительству мешают традиции и соображения социальной стабильности (крупнейшая энергетическая компания Франции Electricite de France, пассажирская железнодорожная компания США Amtrak и др.).

Поголовная приватизация

В свете сказанного представляется совершенно очевидным, что механизма, позволяющего организовать "автоматическое" (по закону, по общей концепции и т.п.), без персонального подхода, эффективное управление госсобственностью, не существует в принципе. Более или менее рационально управлять собственностью можно лишь "поштучно". Это значит, что ключевую роль играет количество объектов собственности, подлежащих управлению. Понятно, что в нынешних условиях оно должно быть очень небольшим.

Между тем масштабы госсектора в Петербурге огромны - как по числу объектов, так и по характеру их деятельности. По последним данным КУГИ, город имеет доли или является полным собственником в 357 АО, ему принадлежит 2596 государственных учреждений и 1213 ГУПов.

В связи с этим старший научный сотрудник МЦСЭИ "Леонтьевский центр" Лев Савулькин говорит: "Сегодня трудно найти развитую страну, где в городской собственности находилось бы столько имущества, сколько есть у Петербурга. Помимо нескольких тысяч структур город еще и занимает почти 50% на рынке коммерческой недвижимости. Конечно, нужно соответствовать общей европейской практике, когда обязательно организуются конкурсы на замещение должностей в структурах с участием государства или при передаче муниципальных объектов в концессию. Причем конкурсы должны проводиться по хорошо проработанным процедурам, публично, под контролем общественности. Но пока город остается собственником тысяч объектов, проведение нормальных конкурсов все равно будет невозможно, не придется говорить и об эффективном управлении".

Понятно, что власти не могут приватизировать целый ряд организаций, выполняющих необходимые городу функции. Это учреждения власти, детские сады, школы, больницы, поликлиники, метрополитен. Возможно - значительная часть наземного городского транспорта, входящего в состав " Горэлектротранса" и " Пассажиравтотранса". Но в России есть и противоположные примеры (например, в Вологде троллейбусы частные). Зато совершенно очевидно, что некоторые виды организаций государство держит в своей собственности без всяких оснований. Например, книжные магазины, платные стоматологические поликлиники, полиграфические предприятия, большую часть аптек, даже продуктовые магазины и пункты общепита (столовые, пышечные и т.п.). Соответствующие услуги малоимущим вполне могут оказывать и частные предприятия, например на ваучерной основе.

Опять нужен Чубайс

Радикальное "секвестирование" госсектора, отказ города от подавляющего большинства числящихся за ним объектов (как предприятий, так и учреждений) представляется единственно разумным выходом из управленческого тупика. Остаться государственными должны лишь очевидно необходимые предприятия и учреждения, а там, где есть сомнения, должна действовать "презумпция ненужности". Такие организации следует приватизировать повально, без всякого "анализа целесообразности". Этот процесс должен форсироваться столь же решительно, как и проводившаяся в начале 90-х годов приватизация.

По мнению специалистов, даже технически следует поступать "по Чубайсу". Например, губернатор должен издать распоряжение, согласно которому автоматически приватизируются все ГУПы и учреждения, если к такому-то числу их руководители и курирующие отраслевые комитеты не представят возражения, оформленные по заранее установленным правилам. Кроме того, отвечать за исполнение операции должен один конкретный человек, например председатель КУГИ или сам губернатор. Ему следует вменить в обязанность ежемесячно, к примеру, собирать пресс-конференции с отчетом о ходе процесса.

Малейшее отступление от жесткой позиции, попытка компромисса, сразу же приводит к саботажу. Это совершенно отчетливо показывает предшествующий опыт - отраслевые комитеты прикладывают все усилия, чтобы не лишиться кормушек. А раз так, процессом должен руководить "новый Чубайс" - с аналогичными, хоть и в масштабе Петербурга, полномочиями и такой же решительностью. В противном случае ничего не поможет, и вся работа по организации эффективного управления госсобственностью сведется к чистой профанации. Чем она сейчас и является.

Санкт-Петербург