Шенгенский забор

Калининградская область не станет пилотным регионом развития отношений России и ЕС без решения проблемы визового режима

Во всех нынешних дискуссиях и исследованиях, посвященных расширению Европейского cоюза на восток, вопрос о границах является центральным. Вступление государств Центральной и Восточной Европы в ЕС и интеграция их в "шенгенское пространство" приведет к значительным изменениям в характере трансграничного сотрудничества России с ее соседями.

Без исключений

В процессе формирования "шенгенского пространства" внутри европейского региона появилась своеобразная конструкция, состоящая из ядра core countries с ясно очерченными границами и периферии с нечеткими контурами. Как результат, сложилась определенная система отношений между европейскими государствами, в основе которой - степень их участия/неучастия в Schengen acquis - шенгенском законодательстве. Для различных стран, не входящих в ЕС, эта степень участия разная: одна - для Швейцарии, другая - для Норвегии и Исландии. Неучастие Великобритании, Ирландии и Дании (членов ЕС) в ряде пунктов законодательства является добровольным. Однако, несмотря на различные возможности и намерения интеграции, общим для этих государств является одно положение - шенгенские правила предусматривают некоторые отступления, дающие ряду стран, не входящих в ЕС, возможность маневрировать.

Перспективы же присоединения стран-кандидатов к "шенгенскому пространству" совершенно иные - никаких исключений для них не предусмотрено. В соответствии со статьей 8-а протокола к Амстердамскому договору, шенгенские правила должны быть приняты ими полностью. Остается единственная возможность для маневра - разница во времени присоединения к Шенгенской группе.

Принятие шенгенских правил странами-кандидатами имеет для России вполне определенные негативные последствия: появление строгого визового режима вместо существовавшего - либерального. Изначально предполагается жесткий контроль на всех участках границы. Если в целом о будущих российских границах говорится мало, то тема Калининградской области является едва ли не ключевой в контексте расширения и в отношениях России и ЕС. Как известно, в результате вступления сначала Польши, а затем Литвы в Европейский союз Калининградская область станет российским анклавом, то есть маленьким инородным вкраплением в ЕС. Надо сказать, что и независимо от расширения ЕС Калининград отличается по своему положению от других российских регионов. В одном из отчетов по программе ТАСИС эта специфика была охарактеризована так: "Главный фактор кризисного состояния Калининградской области - ее качественное отличие от других российских регионов в части сильной зависимости от внешних отношений".

Калининградская область не может быть целиком интегрирована в Евросоюз, так как является неотъемлемой частью России, а страна не намерена в него вступать. В то же время в силу своего уникального географического положения Калининград в результате расширения окажется вовлеченным в сферу действия политики ЕС в гораздо большей степени, чем какой-либо другой российский регион даже из тех, что будут непосредственно граничить с Европейским союзом. Будущее Калининградской области в этой связи является для ЕС, пожалуй, гораздо более чувствительным вопросом, чем отношения с Россией в целом. В то же время решить "калининградскую головоломку" посредством выделения области в особый объект политики Евросоюза в отношениях с РФ довольно сложно.

Для российского государства Калининград становится анклавом внутри Европы, судьба которого во многом определяется базовым документом, регулирующим взаимоотношения России и ЕС - Соглашением о партнерстве и сотрудничестве 1997 года. Одновременно регион попадает в сферу влияния базовых соглашений Евросоюза со странами-кандидатами. Очевидно, что в сложившейся ситуации положение области будет и уже является особым, отличающимся от положения Псковской, Ленинградской, Орловской, Тамбовской и других областей страны. Однако конституциональный статус Калининградской области не предполагает каких-либо специальных исключительных возможностей для ее развития.

Ни Европа, ни Россия

Как уже отмечалось, калининградская тема занимает одно из главных мест в переговорах ЕС и России. Совершенно очевидно, что инициатором обсуждения проблемы является Европейский союз, а РФ следует в фарватере дискуссии, лишь отвечая на выдвигаемые предложения. Почему же Евросоюз проявляет такую озабоченность решением "головоломки"? Российский анклав разрывает единое европейское пространство - экономическое, энергетическое, транспортное и, что наиболее чувствительно для ЕС, еще и единое пространство свободы, безопасности и правопорядка, над созданием которого Европейский союз интенсивно работает на протяжении последних лет.

Охраняя это свое пространство, ЕС находится в двойственной ситуации по отношению к России. С одной стороны, он видит Калининградскую область как неотъемлемую часть РФ. Понятно, что экономический подъем и установление правопорядка в области (что и привлекло бы необходимые для ее развития инвестиции) установятся лишь тогда, когда это произойдет во всей России. Однако, даже по самым оптимистичным прогнозам, случиться это может значительно позже вступления Литвы, а тем более Польши в ЕС и образования Калининградского анклава. С другой стороны, европейские чиновники понимают, что область является частью Европы. Таким образом, ЕС получит уже в скором времени внутри своего организма очаг дестабилизации - большую занозу в виде региона с проблемами экономической и социальной деградации, нелегальной миграции, контрабанды наркотиков, загрязнения окружающей среды.

В связи с этим прагматичная цель Евросоюза в отношении области очевидна - сохранение границы единого внутреннего рынка и минимизация своих рисков. Она была сформулирована комиссионером Крисом Паттеном после саммита Россия - ЕС в 2001 году: "Россия в целом и Калининград в частности должны стремиться использовать экономические преимущества, которые дает расширение Евросоюза. Но область страдает от организованной преступности и серьезных проблем окружающей среды, наркотиков, проблем в здравоохранении. Мы должны помочь - и не только из альтруистических соображений".

Уместно предположить, что в соответствии с данной задачей были разработаны предложения Комиссии Европейского союза (КЕС) в отношении Калининградской области, представленные в январе 2001 года для обсуждения российской стороне, Польше и Литве. В них содержатся предложения о мерах, которые могли бы способствовать экономическому развитию области. В частности, один абзац в документе посвящен особой экономической зоне. Идея названа интересной, но подробно не обсуждается - в итоговом списке предложений она не упоминается вообще.

Границу на замок

Из двенадцати предложений списка КЕС восемь имеют отношение к проблемам пограничного контроля, порядка пересечения границ, визового режима, транзита, а также внутренней безопасности - нелегальной иммиграции и загрязнению окружающей среды. Особое внимание в документе уделено именно визовому режиму. Рассматривая Калининград как неотъемлемую часть России, КЕС предлагает для региона точно такой же визовый режим, как и для всей страны. РФ занесена в так называемый черный список государств, гражданам которых необходимы визы для въезда в страны ЕС. Однако последствия этого решения для Калининграда совсем иные, чем для всей России. Жители области вынуждены будут получать визы, чтобы попасть в свою же собственную страну через Литву. Съездить в соседнюю Литву и Польшу станет затруднительно, что приведет к сокращению приграничной торговли, в первую очередь - челночной, и осложнит развитие трансграничного сотрудничества.

Евросоюз в данном случае придерживается жесткой позиции, не допуская никаких отклонений от существующих шенгенских правил. Чтобы подсластиь пилюлю, предлагается целая система мер, направленная на облегчение получения виз жителями области, в том числе совершенствование оперативного управления пограничными пунктами - прежде всего теми, что находятся на главных авто- и железнодорожных магистралях. Особое внимание КЕС уделяет сохранению трансграничного сотрудничества, социально-экономических связей. С этой целью предполагается применить в данной ситуации существующие уже правила передвижения по территориям, непосредственно прилегающим к внешним границам (small border traffic). В качестве одного из способов облегчения процедуры получения виз предлагается организация всеми государствами ЕС консульских служб на территории области.

Предложения КЕС сводятся к чисто механическому, бюрократическому варианту решения проблемы. Речь идет не о поиске возможностей более гибкого подхода к применению шенгенских правил на восточных рубежах ЕС - такого, какой был найден для его северных соседей, - а о замене "железного" занавеса, отделяющего Евросоюз от России, на "бумажный". Предлагаемая довольно громоздкая модель облегченной процедуры получения виз теоретически реальна при четкой и согласованной работе консульских, пограничных, паспортных, таможенных служб. Вряд ли это возможно в условиях Калининградской области, пораженной коррупцией и страдающей от неэффективности функционирования ведомств, в чью компетенцию входит данный вид деятельности.

Было бы интересно провести исследования влияния шенгенских границ на характер трансграничного сотрудничества. Предварительные выводы сделал бельгийский исследователь Мариус Валь на примере функционирования польско-украинской границы. В исследовании констатировалось: чтобы сохранить трансграничное сотрудничество при одновременном поддержании строгого визового режима, необходимо увеличить число сотрудников консульства Польши во Львове. Консульский штат должен вырасти до таких размеров, что встанет вопрос, каким образом содержать его. Представляется уместным отнести данный вывод и к гипотетическому сценарию пересечения шенгенских границ, окружающих Калининград. Это дает основания сомневаться в эффективности идеальной модели облегченной визовой политики ЕС для Калининградской области. Очевидно, что появление жестких разграничительных линий в Европе, разделяющих государства, входящие в Евросоюз и остающиеся за его пределами, - реальность, с которой Россия вынуждена будет считаться, в том числе при разработке своей политики в отношении Калининграда.

Пилот во всем

Ответом на предложения Комиссии Евросоюза стали послание правительства РФ "Возможные развязки специфических проблем Калининградской области в связи с расширением ЕС" (6 марта 2001 года), а также решение правительства РФ от 22 марта 2001 года "О мерах по обеспечению социально-экономического развития и жизнедеятельности Калининградской области". В отличие от предложений комиссии в решении российского правительства обрисована подробная перспектива экономического будущего области, причем визовому режиму уделено совсем немного места. Из соответствующего раздела следует, что правительство РФ принимает предложения КЕС по сохранению шенгенского пограничного режима при облегченной процедуре выдачи виз. В свою очередь Россия высказывает намерения требовать визы у жителей соседних Литвы и Польши также при облегченной процедуре их оформления. Между тем именно от определения принципов передвижения лиц, товаров и услуг между соседними государствами и областью зависит перспектива ее социально-экономического развития.

Предложения, которыми обменялись ЕС и Россия, в сущности, не являются стратегическими документами. Пока это лишь основа для диалога, который должен вылиться в конкретные решения. Однако уже сейчас заметно: имея в виду примерно одну и ту же цель - максимальное использование позитивных последствий расширения ЕС и минимизацию негативных аспектов процесса, - Россия и ЕС имеют разные приоритеты при ее осуществлении.

Главная задача Евросоюза - создать такие условия для Калининградской области, чтобы ее существование как анклава на территории ЕС не мешало функционированию единого внутреннего рынка - в частности, единого европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка. Поэтому Европейский союз настаивает на сохранении жесткого визового режима, так как решить данную задачу можно, только отрезав область от основной части страны.

Предложения же российской стороны в большей степени касаются социально-экономического развития области. Они вошли в Федеральную программу развития области, принятую в конце 2001 года, и продолжают обсуждаться на встречах различного уровня. В то же время в вопросе решения проблем визового режима не наблюдается никакого прорыва. Так, предложения Литвы о льготном визовом режиме для жителей Калининградской области не получили поддержки в Брюсселе. Вызывает сомнения и готовность Евросоюза пойти навстречу предложениям Польши обеспечить калининградцев годовыми национальными шенгенскими визами.

Проблемы Калининграда станут предметом специального рассмотрения Советом сотрудничества России и ЕС весной 2002 года. В рамках особого подхода к решению этой задачи можно было бы поднять вопрос о "пилотном визовом проекте", взяв за основу режим ЕС для жителей Гонконга и Макао или Сеуты и Мелильи. Аналогии между положением Калининграда и этих регионов в целом, безусловно, искусственны, но опыт разработки специальных визовых отношений с ЕС вполне применим. Требует конкретного решения идея small border traffic (передвижение населения в приграничных регионах). Необходимо также ставить вопрос об особенностях режима транзита, что крайне важно для России. В этом смысле решение "калининградской головоломки" смогло бы стать промежуточным шагом в ожидании возможной в будущем реформы шенгенской системы.