Ключ-"вездеход"

Тема недели
Москва, 29.04.2002
«Эксперт Северо-Запад» №17 (78)
Адресные социальные субсидии могут стать тем ключом, который откроет наконец дверь широкомасштабным российским реформам

Вся социальная помощь населению должна быть адресной - об этом и политики, и специалисты, и даже чиновники говорят уже давно - с середины 90-х годов прошлого века, когда сохранившийся с советских времен социалистический принцип прямого государственного финансирования социальной сферы начал создавать серьезные проблемы бюджетам всех уровней. Первая попытка реорганизовать на федеральном уровне эту область в соответствии с концепцией "субсидиарного государства" (когда помощь оказывается исключительно наиболее социально уязвимым слоям населения) была предпринята в начале лета 1998 года по инициативе тогдашнего правительства Сергея Кириенко. Однако разразившийся вскоре финансовый кризис надолго отвлек внимание властей от этой проблемы - сначала они спасали всю экономику страны, а потом почивали на лаврах начавшегося роста.

К концу 2001 года, когда послекризисная фора была окончательно "проедена" и экономический рост стал заметно замедляться, власти опять начали искать источники бюджетной экономии. Тут-то вновь вспомнили о нереформированной социальной сфере. Минэкономразвития начал готовить очередную концепцию, основные принципы которой были обнародованы его главой Германом Грефом в марте этого года на правительственном совещании в Таврическом дворце в Петербурге. Во главу угла вновь была поставлена прямая материальная поддержка населения. В качестве локомотива предстоящих преобразований была выбрана реформа жилищно-коммунального хозяйства, где издержки социализма наносили наиболее серьезный урон бюджетам (в дальнейшем принцип адресности будет реализован и в других сферах социальной политики - здравоохранении, образовании и т.п.).

Деньги в руки

По словам Германа Грефа, ключевым моментом реформы будет введение "единой жилищно-коммунальной субвенции" (ЕЖКС) - определенной суммы бюджетных средств, ежемесячно перечисляемых непосредственно гражданам, которые могут претендовать на помощь государства.

Субвенция по определению носит целевой характер, и гражданин не сможет ее расходовать на иные нужды. Получатель должен использовать ее в течение двух месяцев, в противном случае она возвращается в бюджет. Объем субвенции будет фиксированным некоторое время (до 5 лет), так что каждый гражданин сможет планировать свою экономию от энергосбережения. Наиболее состоятельные граждане (по критериям, определенным государством) будут платить 100% стоимости жилищно-коммунальных услуг. Объем помощи остальным будет четко привязан к их официальным доходам. Экономическая эффективность такого механизма гораздо выше, чем существующей сейчас системы дотирования производителей услуг. Эксперимент, проведенный недавно по инициативе Минэкономразвития в двух районах Мурманской области (см. "Плоды разума", "Эксперт С-З" 16, 2002 год), показал, что адресная помощь людям в зависимости от их доходов дает настолько большую экономию бюджета, что позволяет даже поднять уровень социальной защиты наиболее бедных слоев населения.

Важнейшей особенностью такого способа финансирования ЖКХ заключается в том, что каждый гражданин получает возможность управлять качеством оказываемых ему услуг. В частности, объединившись с другими жильцами дома, подбирать поставщиков услуг на конкурсной основе (мировая практика показывает, что до 30% экономии может дать только проведение тендеров в этой сфере).

"Передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, которые выделяются на дотации жилищно-коммунальному хозяйству, от предприятий ЖКХ непосредственно к гражданам - это единственно приемлемое решение для того, чтобы поставить эту отрасль с головы на ноги. Население получает право распоряжаться деньгами, которые годами уходили, как в бездонную яму, в жилкомхоз, не принося желаемого эффекта и вызывая справедливые нарекания жителей. Теперь люди перестанут предъявлять власти претензии в тех вопросах, которые должны будут решать сами", - считает Герман Греф. По словам министра, на жилищно-коммунальные субвенции гражданам государство будет ежегодно выделять порядка 130 млрд. рублей.

Карта или счет

Между тем введение адресных субсидий много лет тормозится. Это обусловлено не только недостатком политической воли первых лиц (вызванным помимо прочего нежеланием бюрократии терять кормушки, существующие благодаря нынешней системе распределения финансовых потоков), но и целым рядом технических и организационных трудностей. Они различаются в зависимости от избираемого механизма. В настоящее время рассматриваются два варианта. Как определили в Минэкономразвития, введение субвенций предусматривает либо открытие специальных "социальных" счетов в уполномоченных государством банках, либо выпуск специализированных пластиковых карт. Оба варианта тесно завязаны на банковской системе, но имеют принципиальные отличия.

Вести социальные расчеты традиционно (в бумажной форме) на начальном этапе, очевидно, будет легче. Этот механизм сейчас крепко привязан к Сбербанку, доверие к которому у населения пока выше, чем к остальным банковским структурам. При реализации же "пластикового" проекта предполагается задействовать именно крупные региональные банки. Кроме того, социальные счета более привычны для получателей субвенций. Значительной части пенсионеров будет поначалу психологически сложно пользоваться картами, в то время как сберкнижка стала уже неотъемлемой частью их жизни. К тому же специалисты уверены, что при введении карточной системы значительную проблему будут представлять массовые потери "пластика".

Еще одна сложность связана с необходимостью создать специализированный (ориентированный на пластиковые карты) единый информационный расчетно-кассовый центр. Хотя во многих регионах подобные центры существуют (в Петербурге это ВЦКП - Вычислительный центр по коммунальным платежам), их все равно необходимо модернизировать под пластиковые карты. Проект социальной карты связан, кроме того, с существенными финансовыми затратами на первом этапе его реализации, которые, как показывает опыт, требуют не только государственных, но и частных инвестиций. Например, так или иначе уполномоченным банкам придется значительно расширять сеть постеров (устройств для считывания информации с карт в пунктах осуществления платежей). И возврата вложенных средств трудно ожидать в короткое время.

Однако развитие безналичных электронных платежей в России сейчас находится на том этапе, когда любые инновации в этой сфере воспринимаются с интересом как со стороны бизнеса, так и со стороны пользователей. Тем более, когда эти прогрессивные предложения исходят от государства.

Введение карточек и замещение наличного обращения безналичным снимает многие проблемы, связанные с расчетом и выдачей тех же самых субвенций: столпотворения у сберкасс, огрехи в оперативности перевода средств и т.д. А главное - позволяет оптимизировать информационные потоки, связанные с процессом выплат. Как отмечает руководитель научного центра Института региональной экономики РАН Евгений Слуцкий, на данный момент одной из основных задач социальной политики должен быть постоянный мониторинг населения, главным образом - его нуждающейся части. По его мнению, только на основе регулярно поступающей информации можно оптимизировать управление социальной сферой, правильно рассчитать целевые группы людей, которым необходима социальная финансовая помощь. Пока же таких достоверных данных нет, социальная политика неэффективна и средства часто улетают в трубу.

Наконец, как отмечает депутат Законодательного собрания Петербурга Наталья Евдокимова, только с помощью социальной пластиковой карты можно полноценно обеспечить целевой характер льгот и субсидий: "В карте предполагается закодировать каждую возможную льготу. Параметры льготы, точный размер будут зафиксированы. Закреплено также и целевое назначение. В результате льготник не сможет истратить в транспорте или в аптеке больше положенной на счет суммы. А, к примеру, деньги, предусмотренные на медицину, не потратит на проезд. Если же деньги перечисляются просто на счет, то проконтролировать целевое расходование средств практически невозможно".

Москва стала первой

Первым регионом, подготовившим полноценную техническую базу для реализации проекта адресной социальной помощи, стала Москва. С апреля этого года все льготники столицы, а также пенсионеры и студенты начинают получать (бесплатно) так называемую социальную карту москвича (СКМ). В чипе карты содержатся данные о владельце, перечень категорий льгот, сведения о медицинском страховании и возможности социального дисконта. На нее начисляется материальная помощь семьям (многодетным, пособия на детей и т.п.), а также доплата за лекарства - эта сфера поддержки нуждающихся уже переведена в Москве на адресную основу. По мере реализации этого типа реформы планируется перечислять на СКМ все виды субвенций (транспортные, медицинские, жилищно-коммунальные и т.п.).

Московская карта имеет магнитную полосу, что позволяет использовать ее как платежное средство при проезде в метро, на наземном транспорте и железной дороге, а также для совершения покупок в магазинах. Кроме того, ею можно пользоваться для снятия наличных в банкоматах. Практически СКМ - образец, на основе которого другие города будут выстраивать аналогичную систему.

Интересно, что идея создать карту москвича появилась еще в 1998 году. Тогда ее предполагали сделать аналогом карты горожанина, очень распространенной в разных городах Европы. Она представляет собой в большей степени идентификационно-платежный инструмент и вообще-то не предназначена для работы в социальной сфере. Уже позже, когда встал вопрос об адресных субсидиях, Минэкономразвития ухватилось за идею московского правительства и уговорило его "переиграть" проект - сделать его социально ориентированным.

"Социальная карта - это способ перехода к адресной социальной помощи, когда льготы будут предоставляться не в виде права, а в виде денег. Человек не будет держать в руке эти деньги, они будут проходить через его лицевой счет и направляться в РЭУ, магазин, больницу и так далее.

При помощи социальной карты правительство Москвы делает очередную попытку упорядочить льготы и сосчитать льготников", - говорит руководитель проекта СКМ Сергей Гаев.

СКМ эмитируется Банком Москвы и имеет логотип VISA Electron, что придает ей статус международной карты. При этом банк не будет взимать комиссию за ее обслуживание. Это подтверждает тот факт, что крупные банки заинтересованы участвовать в социальных проектах. Благодаря СКМ Банк Москвы имеет шанс приблизиться к лидеру перспективного пластикового рынка - Сбербанку, который, по данным на прошлый год, выпустил 3,2 млн карт всех платежных систем. Учитывая число пенсионеров и льготников, Банк Москвы при успешной реализации программы эмитирует около 2,5 млн карт только платежной системы VISA.

Как утверждают специалисты, если в проект СКМ включить подпроект, обслуживающий личные счета граждан всех социальных категорий, то карта будет приносить доход, что значительно ускорит ее окупаемость. Такого рода комплексные карты давно введены в Европе. Там, например, существуют проекты ICARE и CALYPSO, которые кроме личного счета предусматривают начисление транспортных, медицинских и страховых дотаций гражданам в рамках одной пластиковой карты.

Все впереди

Петербург значительно отстает от Москвы в реализации проекта социальной карты, хотя соответствующая подготовительная работа в обеих столицах начиналась практически одновременно. Еще три года назад проект, по сути похожий на СКМ, пытался осуществить Петровский народный банк (ПНБ), присматривался к нему и БАЛТОНЭКСИМбанк. Но никому из них не удалось договориться с властями Петербурга. Сейчас разработку городской социальной карты курирует комитет финансов, но чиновники пока не называют возможные сроки реализации проекта, его участников, размеры финансирования. Понятно только, что по технологии петербургская социальная карта мало чем будет отличаться от уже работающей СКМ. Сейчас, по всей видимости, городские финансисты выбирают уполномоченный банк.

На данный момент, по нашей информации, наиболее вероятными претендентами на статус уполномоченного социального банка являются ПНБ (с лета прошлого года контролируемый московским МДМ-банком) и банк "Санкт-Петербург" (входящий в "Банкирский дом "Санкт-Петербург""). При этом комитет финансов может выдать право на эмиссию карточки горожанина и тому, и другому банку, аргументируя это необходимостью конкуренции в рамках проекта.

По мнению экспертов, наибольшие шансы получить доверие комитета финансов - все же у банка "Санкт-Петербург", так как он уже имеет некоторый опыт работы с пластиковыми картами в социальной сфере. Так в апреле этого года петербургские семьи начали получать карту ребенка (аккумулирующую пособия на детей), разработанную в ходе реализации совместного проекта городской администрации и банка "Санкт-Петербург". Как заявил начальник управления пластиковых карт этого банка Павел Филимоненок, до конца года планируется эмитировать свыше 40-45 тыс. пластиковых карт, куда будут перечислять средства, положенные по закону "О компенсационных выплатах жителям Санкт-Петербурга в связи с рождением ребенка и уходом за ним". В реализацию проекта уже вложено 100 тыс. долларов, и банк готов инвестировать на порядок больше, если ему будет позволено выплачивать и другие бюджетные средства. Правда, обналичить деньги с помощью этих пластиковых карт невозможно.

Отовариться по картам можно будет только в сети "Здоровый малыш", состоящей из 42 пунктов по продаже товаров детского ассортимента. Кстати, подобную возможность, помимо прочих, предусматривает и СКМ. Предполагается, что в Москве будет организована целая сеть специальных уполномоченных магазинов, в которых с помощью этой карты некоторым категориям населения можно будет получить скидку в размере квоты, установленной на месяц или год.

Петербургской администрации, после того как она выберет банк, видимо, придется искать дополнительные внешние средства на реализацию проекта (известно, например, что в финансировании СКМ принимала участие одна из самых известных высокотехнологичных мировых компаний Oracle) и создавать систему персонального учета социальных льгот (в Москве этим занимается специально созданное под проект государственное унитарное предприятие "Московский социальный регистр"). Очевидно, что, учитывая весь набор задач, социальная карта петербуржца появится не раньше следующего года.

Между тем в некоторых других регионах Северо-Запада уже есть практическая база для быстрого воплощения адресности на практике. Так, например, в Череповце с 1999 года успешно действует "метакарта" - совместный проект ОАО "Северсталь"и Меткомбанка (принадлежит Промышленно-строительному банку Санкт-Петербурга). "Метакарта" - это пластиковая смарт-карта, которая выдается всем сотрудникам "Северстали" и смежных предприятий для выдачи зарплат, корпоративных пособий и по желанию - для оплаты коммунальных услуг. Кроме того, "метакартой" можно воспользоваться для оплаты в значительной части магазинов и столовых Череповца, где установлены специальные терминалы для безналичных расчетов. Такая же карта выдается и на градообразующем предприятии "Карельский окатыш" в Костомукше, а также на некоторых предприятиях Вологды.

Усилия федерального правительства, очевидно, позволят ожидать значительного ускорения перевода в регионах социальной помощи на карточную основу (или на систему социальных счетов). Самое главное здесь - не карточки или счета. Это всего лишь механизмы реализации прогрессивного принципа адресной политики нуждающимся. Если процесс действительно пойдет по стране, он неизбежно потянет за собой реформы и в других сферах - жилищно-коммунальной, на транспорте, в здравоохранении, образовании и т.п. И тогда социальная адресность может стать тем ключом, который откроет наконец дверь широкомасштабным российским реформам.

Санкт-Петербург

У партнеров

    Реклама