Балтийская загвоздка

Похоже, что главная задача Москвы -сохранить подъездные пути для снабжения Балтийского флота и в целом военно-стратегическое присутствие России на Балтике

Со вступлением в ЕС Польша и Литва присоединяются одновременно и к правилам Шенгенского соглашения 1985 года, которые предусматривают свободу трансграничного перемещения граждан и грузов внутри Шенгенской зоны и обычный визовый режим для стран, которые в нее не входят, в том числе - для России. Сегодня Польша и Литва имеют визовый режим с Россией, но делают из него исключение, во-первых, в отношении въезда калининградцев и, во-вторых, в отношении транзитного сообщения между Калининградом и остальной Россией в обоих направлениях. Но, войдя в Шенгенскую зону, обе страны будут вынуждены автоматически отказаться от практики предоставления этих льгот.

Экономически это выливается для граждан России в дополнительные затраты средств и времени на получение виз, что, во-первых, осложняет транзитные грузовые перевозки, а во-вторых, может оказаться обременительным для определенных групп населения (в частности, для калининградских челноков, пересекающих польскую и литовскую границы до семи миллионов раз в год). Психологический аспект проблемы состоит в том, что сам акт получения визы может расцениваться россиянами как унижающий их национальное достоинство. Наконец, российские власти испытывают политический дискомфорт от того, что возможность поездок калининградцев в Европу будет определяться уже не ими, а самими европейцами. Это последнее обстоятельство, похоже, составляет главную загвоздку для российских служб безопасности, что вкупе с фактором осложнения военного транзита составляет решающие соображения при формировании российской стороной своей переговорной позиции.

Наконец, все ветви власти в российском руководстве единодушно считают недопустимым введение в отношении эксклава визовых правил ЕС - как потому, что оно ограничивает россиян в их конституционном праве на свободное перемещение по всей территории страны, так и потому, что визовый режим должен быть одинаков для всех российских граждан.

Примечательно в этой ситуации то, что стороны даже не обсуждали процедурно-технические аспекты проблемы, а изначально заняли принципиальную бескомпромиссную позицию в отношении друг друга.

Система коридорная

Если вынести за скобки издержки политической психологии, когда обсуждение принципиальных вопросов доверия, экономики и права подменяется криком об ущемлении национального достоинства и претензиями к Европе по поводу ее расширения (читай: ее экспансии на Восток), то какие реальные мотивы стоят за столь бескомпромиссной позицией Москвы?

Российский "коридорный" вариант урегулирования калининградской проблемы (а первоначально он предусматривался и в отношении транзита через Польшу) несостоятелен как с дипломатической точки зрения (Литва ассоциирует его с послевоенной советской оккупацией, Польша - с гитлеровской оккупацией, начавшейся с требования Германии о свободном доступе к Данцигскому коридору), так и с гуманитарной - перемещение российских граждан по Европе в опломбированных вагонах под охраной литовских пограничников не вяжется с понятием национального достоинства. Остается предположить, что идея продиктована сугубо оборонными соображениями, точнее - интересами военной бюрократии. Похоже, что главная задача - сохранить доступность подъездных путей к калининградским портам, беспрепятственность перемещения грузов для снабжения Балтийского флота (в том числе - по линии военного транзита) и в целом военно-стратегическое присутствие России на Балтике.

Если это так, то становится понятным, почему московские чиновники никак не склонны обсуждать хотя и паллиативный, но куда более логичный вариант обхода визовых барьеров, связанный с преимуществами авиационного сообщения и соответствующим удешевлением авиатарифов на калининградском направлении для массового потребителя. Понятно также и то, почему Москва медлит с разрешением на открытие в Калининграде сети консульских служб стран - членов ЕС, а ведь это мера, способная значительно облегчить получение калининградцами шенгенских виз. Наконец, проясняется мотив, стоящий за разговорами о суверенитете и конституционных правах российских граждан, - известные опасения властей, что в силу визового доступа на территорию Шенгенской зоны Калининград получит больше практических свобод, чем другие российские регионы, и что вместе с фактором близости к более благополучным странам ЕС это обстоятельство подтолкнет регион к сепаратному отделению от России.

Стремление центра сохранить целостность страны как федеративного государства абсолютно оправдано. Но намерение чиновников удерживать Калининград в орбите федерального влияния на принципах "тащить и не пущать" лежит за рамками экономической логики и реалий XXI века. Во-первых, в силу объективных причин перспективы хозяйственного развития Калининграда однозначно связаны с его ориентацией на Европу. Во-вторых, именно европеизация региона (а не его военно-стратегическая функция) может принести России экономические выгоды и политические дивиденды, содействуя институциональному сближению страны с единой Европой.

В-третьих, в общих интересах России и ЕС - максимально быстро поднять благополучие эксклава: сепаратизм и другие дестабилизирующие явления рождаются на почве отсталости, а не наоборот.

К тому же вычленить Калининград из состава Большой России и индивидуально втянуть его в объединенную Европу совсем непросто. Сегодня регион находится в допинговой зависимости от федеральных преференций, сориентирован на российский рынок сбыта и обнаруживает полную неконкурентоспособность в либерализованной рыночной среде (вспомним, что, как только в январе прошлого года Государственный таможенный комитет попытался отменить в Калининграде важнейшую зональную льготу - освобождение от уплаты НДС при поставках продукции в Россию, 80% предприятий области встало). При этих обстоятельствах даже целенаправленная попытка подтянуть Калининград к Европе по экспортно-производственной линии (что намечено в обновленной Федеральной программе развития области) представляется затруднительной: у региона нет никаких сравнительных преимуществ перед Польшей и Литвой в борьбе за завоевание однотипных ниш на европейских рынках, как нет и тех экономических выгод для создания экспортно ориентированных сборочных производств (наличие дисциплинированной, квалифицированной и одновременно дешевой рабочей силы), которые, к примеру, существовали в мексиканских приграничных с США зонах "макиладорас".

В чем загвоздка?

Вводя визовый режим для третьих стран и в целом укрепляя свои внешние границы, Брюссель рассчитывает защитить единую Европу от так называемых мягких рисков безопасности. Применительно к Калининграду главная его забота состоит, разумеется, не в ущемлении суверенных прав российских граждан на свободу перемещения, а в устранении проходящего через регион "европейского коридора" для транзита наркотиков, контрабанды и нелегальной рабочей силы, прежде всего - из стран Азии и Африки. Парадокс ситуации заключается, однако, в том, что вводимые защитные меры едва ли достигнут своих целей и, более того, - могут иметь обратный эффект. Экономическая логика подсказывает, что при новых, более укрепленных рубежах единой Европы появятся и новые, более изощренные теневые рынки по обслуживанию потоков нелегальной иммиграции и контрабандных грузов. Трудно себе представить, чтобы визовый или паспортный контроль мог остановить современные преступные группировки, работающие в системе глобальных сетевых связей.

Это означает, что теоретически ЕС мог бы без особых для себя потерь воздержаться от введения визового режима для калининградцев, но не в состоянии это сделать по политическим и техническим причинам. Во-первых, Брюссель вынужден учитывать массовые настроения европейского электората, воспринимающего Калининград как "черную дыру". Во-вторых, он не может пойти на создание прецедента, при котором единичное исключение из Шенгенских правил, сделанное однажды для Калининграда, станет поводом для аналогичных притязаний со стороны ряда южноевропейских стран. В-третьих, любое нарушение в Шенгенских правилах автоматически подрывает замысел их введения - обеспечить информационную прозрачность и безопасность трансакций внутри единой Европы.

Угрозы реальные и мнимые

Из трех базовых правил, по которым живет и будет жить единая Европа, - свобода перемещения товаров, капиталов и людей, Шенгенское соглашение имеет отношение лишь к перемещению людей и грузов через государственные границы. Однако в массовом сознании весь порядок хозяйственной жизни в ЕС ассоциируется именно с этим соглашением. В результате происходит подмена смыслов, когда экономические последствия расширения ЕС, связанные для Калининграда с болезненным "попаданием" в условия открытой рыночной конкуренции, отождествляют с "административными" последствиями объединения европейских стран (как членов ЕС, так и не членов) в Шенгенскую зону - отменой контроля на ее внутренних границах и усилением на внешних. Так, по некоторым расчетам, которые приводит член Совета Федерации от Калининградской области Николай Тулаев, "введение полномасштабного Шенгенского режима на территории Литвы и Польши повлечет катастрофические последствия для экономики области: вся произведенная в области продукция подорожает вдвое для остальной России, рост экономики замедлится почти на треть". Возможно, эти оценки недалеки от истины, если под "полномасштабным Шенгенским режимом" иметь в виду не только визовые ограничения для въезда на территорию Шенгенской зоны, а всю совокупность правил, обеспечивающих странам - членам ЕС экономические преимущества перед странами-аутсайдерами.

Угроза транспортно-торговой изоляции региона действительно существует, но не по причине введения виз. Достаточно того, что Калининград может легко выпасть из системы трансевропейских транспортных магистралей - в силу недостатка у России средств на строительство и реконструкцию местного участка дорог. Кроме того, как только Польша и Литва вступят в ЕС, трансбалтийские торговые потоки пойдут через их общую границу, то есть в обход Калининграда, с его таможней и неразвитой транспортной инфраструктурой. При этом для самого Калининграда доступ на европейские экспортные рынки, в том числе такие жизненно важные, как польский и литовский, будет ограничен высокими нетарифными барьерами.

Другое дело, что значительная часть калининградцев держится сегодня на плаву благодаря теневым доходам в сфере трансграничной торговли. В силу режима беспошлинного ввоза Калининград служит удобной площадкой для массового оформления транзитных сделок, позволяющего российским импортерам уходить от уплаты НДС. С попаданием Калининграда внутрь территории ЕС вся эта неформальная деятельность будет неизбежно "засвечена", что обернется сокращением жизненно важного импорта (сегодня регион импортирует до 80% продовольствия, причем в подавляющей части - через челноков), а также потерей доходов для малого и не очень малого бизнеса. Попытка предотвратить или по крайней мере оттянуть эту перспективу на основе бескомпромиссной позиции по визовому вопросу - похоже, одна из сегодняшних задач калининградских властей.

Проблема, однако, состоит в том, что даже в случае успеха такая попытка мало что меняет. Сохранение практики безвизовых поездок к соседям может как-то самортизировать удар по неформальному сектору, но не в состоянии его предотвратить. Ведь наряду с визами для третьих стран ЕС одновременно планирует ввести усиленный пограничный контроль на своих внешних границах, а также - особый контроль над финансовыми трансакциями Польши и Литвы с Россией, что неизбежно скажется и на теневой приграничной торговле в треугольнике Калининград - Польша - Литва, и на транзитных потоках на российском направлении.

Что же касается официальной торговли, то введение виз как таковое едва ли здесь опасно. Если оно и удорожит калининградские поставки на российский рынок, то вряд ли значительно. К тому же, Калининграду так или иначе придется адаптироваться к европейским стандартам и решительно уходить от нынешней практики, при которой конкурентоспособность его продукции (что в России, что в Европе, что в странах СНГ) обеспечивается исключительно зональными льготами.

Масштаб проблемы

Шенгенские обстоятельства нельзя вырывать из контекста общей экономико-правовой коллизии, связанной с двойственным положением Калининграда как российского эксклава в Европе. Формально как часть России регион будет находиться вне территории ЕС, но фактически, с точки зрения непосредственного влияния рыночной среды, он оказывается внутри единого европейского пространства и вынужден адаптироваться к его стандартам и правилам. В итоге Россия и ЕС объективно сталкиваются с беспрецедентной ситуацией, не имеющей исторических аналогов и наработанных концептуальных расшивок. Шенген - ее первое практическое проявление, когда правила жизни в объединяющейся Европе вступают в противоречие с законными правами россиян.

К проблеме можно подойти и иначе. Сам ход обсуждения визовых осложнений Калининграда (на фоне Римского соглашения России с НАТО и Московского саммита Россия - ЕС, на котором Брюссель обещал признать Россию страной с рыночной экономикой) свидетельствует о том, что эксклавное положение региона становится для Москвы серьезным внешнеполитическим аргументом, позволяющим активно влиять на будущие договоренности с Европой, а через это - и на перспективы международной безопасности. Причем дело не ограничивается вопросами безопасности в рамках Балтийского региона, а затрагивает взаимодействия в треугольнике Россия - ЕС - США. Это означает, что вышеупомянутая объективная коллизия, проще - калининградский вызов, может стать генератором существенных подвижек в мировой политике.

Шенгенская расшивка

Объективная экономико-правовая коллизия вокруг Калининграда потому и относится к новым историческим вызовам, что требует от России и Европы взаимных подвижек в политическом мышлении. В частности, участникам переговоров важно осознать, что при современном характере угроз безопасность стран и территорий уже не всегда обеспечивается в рамках суверенных возможностей, а достигается с помощью коалиционных действий. Любое, тем более стратегическое, партнерство, любая интеграция предполагают, что страна жертвует частью суверенитета ради большей стабильности. Применительно к Калининграду это означает, что политические подходы к решению проблемы следует искать не в терминах национального достоинства и не методом торга (типа: если ЕС не примет предложения России, она объявит эмбарго на европейскую продукцию), а с учетом позиций друг друга и в контексте той общей озабоченности, которая вызвана нелегальным транзитом людей и грузов через калининградское "окно".

Что касается правовой стороны дела, то имеются подозрения, что ни российские, ни европейские участники переговоров не знакомы с оригинальным текстом базового Шенгенского соглашения 1985 года. Хотя этот документ был принят тогда, когда возникновение калининградской проблемы никто не мог предвидеть, специалисты считают, что именно в нем можно найти приемлемые правовые расшивки. Так, в соответствии с Шенгенскими нормами Литва, даже будучи членом ЕС, не ограничена правом предоставлять третьим странам исключительно шенгенские визы, а может выдавать национальные транзитные визы, что удовлетворяет общепринятой практике и условиям сообщения на калининградско-российском направлении.

В перспективе, если Калининград действительно станет пилотным регионом и моделью для новых взаимоотношений России и ЕС в рамках общего экономического пространства, можно вести речь и об опыте британского Гибралтара (который пользуется всеми преимуществами участника Шенгенской зоны при том, что сама Великобритания в эту зону не входит), и о варианте "Балтийского Шенгена", неоднократно обсуждавшегося депутатами Калининградской областной думы. Этот вариант не предполагает структурного вхождения области в Шенгенское соглашение, но должен упростить передвижение калининградцев в масштабах Балтийского региона.

В любом случае Калининград - это серьезная проверка российско-европейских отношений на прочность. Путь асимметричных ответов и выкраивания внешнеполитических выгод из трудноразрешимых проблем становится здесь запретительным. Единственная разумная ему альтернатива - наращивание доверия и реального стратегического партнерства.

Москва - Калининград