Балтийская загвоздка

Похоже, что главная задача Москвы -сохранить подъездные пути для снабжения Балтийского флота и в целом военно-стратегическое присутствие России на Балтике

Со вступлением в ЕС Польша и Литва присоединяются одновременно и к правилам Шенгенского соглашения 1985 года, которые предусматривают свободу трансграничного перемещения граждан и грузов внутри Шенгенской зоны и обычный визовый режим для стран, которые в нее не входят, в том числе - для России. Сегодня Польша и Литва имеют визовый режим с Россией, но делают из него исключение, во-первых, в отношении въезда калининградцев и, во-вторых, в отношении транзитного сообщения между Калининградом и остальной Россией в обоих направлениях. Но, войдя в Шенгенскую зону, обе страны будут вынуждены автоматически отказаться от практики предоставления этих льгот.

Экономически это выливается для граждан России в дополнительные затраты средств и времени на получение виз, что, во-первых, осложняет транзитные грузовые перевозки, а во-вторых, может оказаться обременительным для определенных групп населения (в частности, для калининградских челноков, пересекающих польскую и литовскую границы до семи миллионов раз в год). Психологический аспект проблемы состоит в том, что сам акт получения визы может расцениваться россиянами как унижающий их национальное достоинство. Наконец, российские власти испытывают политический дискомфорт от того, что возможность поездок калининградцев в Европу будет определяться уже не ими, а самими европейцами. Это последнее обстоятельство, похоже, составляет главную загвоздку для российских служб безопасности, что вкупе с фактором осложнения военного транзита составляет решающие соображения при формировании российской стороной своей переговорной позиции.

Наконец, все ветви власти в российском руководстве единодушно считают недопустимым введение в отношении эксклава визовых правил ЕС - как потому, что оно ограничивает россиян в их конституционном праве на свободное перемещение по всей территории страны, так и потому, что визовый режим должен быть одинаков для всех российских граждан.

Примечательно в этой ситуации то, что стороны даже не обсуждали процедурно-технические аспекты проблемы, а изначально заняли принципиальную бескомпромиссную позицию в отношении друг друга.

Система коридорная

Если вынести за скобки издержки политической психологии, когда обсуждение принципиальных вопросов доверия, экономики и права подменяется криком об ущемлении национального достоинства и претензиями к Европе по поводу ее расширения (читай: ее экспансии на Восток), то какие реальные мотивы стоят за столь бескомпромиссной позицией Москвы?

Российский "коридорный" вариант урегулирования калининградской проблемы (а первоначально он предусматривался и в отношении транзита через Польшу) несостоятелен как с дипломатической точки зрения (Литва ассоциирует его с послевоенной советской оккупацией, Польша - с гитлеровской оккупацией, начавшейся с требования Германии о свободном доступе к Данцигскому коридору), так и с гуманитарной - перемещение российских граждан по Европе в опломбированных вагонах под охраной литовских пограничников не вяжется с понятием национального достоинства. Остается предположить, что идея продиктована сугубо оборонными соображениями, точнее - интересами военной бюрократии. Похоже, что главная задача - сохранить доступность подъездных путей к калининградским портам, беспрепятственность перемещения грузов для снабжения Балтийского флота (в том числе - по линии военного транзита) и в целом военно-стратегическое присутствие России на Балтике.

Если это так, то становится понятным, почему московские чиновники никак не склонны обсуждать хотя и паллиативный, но куда более логичный вариант обхода визовых барьеров, связанный с преимуществами авиационного сообщения и соответствующим удешевлением авиатарифов на калининградском направлении для массового потребителя. Понятно также и то, почему Москва медлит с разрешением на открытие в Калининграде сети консульских служб стран - членов ЕС, а ведь это мера, способная значительно облегчить получение калининградцами шенгенских виз. Наконец, проясняется мотив, стоящий за разговорами о суверенитете и конституционных правах российских граждан, - известные опасения властей, что в силу визового доступа на территорию Шенгенской зоны Калининград получит больше практических свобод, чем другие российские регионы, и что вместе с фактором близости к более благополучным странам ЕС это обстоятельство подтолкнет регион к сепаратному отделению от России.

Стремление центра сохранить целостность страны как федеративного государства абсолютно оправдано. Но намерение чиновников удерживать Калининград в орбите федерального влияния на принципах "тащить и не пущать" лежит за рамками экономической логики и реалий XXI века. Во-первых, в силу объективных причин перспективы хозяйственного развития Калининграда однозначно связаны с его ориентацией на Европу. Во-вторых, именно европеизация региона (а не его военно-стратегическая функция) может принести России экономические выгоды и политические дивиденды, содействуя институциональному сближению страны с единой Европой.

В-третьих, в общих интересах России и ЕС - максимально быстро поднять благополучие эксклава: сепаратизм и другие дестабилизирующие явления рождаются на почве отсталости, а не наоборот.

К тому же вычленить Калининград из состава Большой России и индивидуально втянуть его в объединенную Европу совсем непросто. Сегодня регион находится в допинговой зависимости от федеральных преференций, сориентирован на российский рынок сбыта и обнаруживает полную неконкурентоспособность в либерализованной рыночной среде (вспомним, что, как только в январе прошлого года Государственный таможенный комитет попытался отменить в Калининграде важнейшую зональную льготу - освобождение от уплаты НДС при поставках продукции в Россию, 80% предприятий области встало). При этих обстоятельствах даже целенаправленная попытка подтянуть Калининград к Европе по экспортно-производственной линии (что намечено в обновленной Федеральной программе развития области) представляется затруднительной: у региона нет никаких сравнительных преимуществ перед Польшей и Литвой в борьбе за завоевание однотипных ниш на европейских рынках, как нет и тех экономических выгод для создания экспортно ориентированных сборочных производств (наличие дисциплинированной, квалифицированной и одновременно дешевой рабочей силы), которые, к примеру, существовали в мексиканских приграничных с США зонах "макиладорас".

В чем загвоздка?

Вводя визовый режим для третьих стран и в целом укрепляя свои внешние границы, Брюссель рассчитывает защитить единую Европу от так называемых мягких рисков безопасности. Применительно к Калининграду главная его забота состоит, разумеется, не в ущемлении суверенных прав российских граждан на свободу перемещения, а в устранении проходящего через регион "европейского коридора" для транзита наркотиков, контрабанды и нелегальной рабочей силы, прежде всего - из стран Азии и Африки. Парадокс ситуации заключается, однако, в том, что вводимые защитные меры едва ли достигнут своих целей и, более того, - могут иметь обратный эффект. Экономическая логика подсказывает, что при новых, более укрепленных рубежах единой Европы появятся и новые, более изощренные теневые рынки по обслуживанию потоков нелегальной иммиграции и контрабандных грузов. Трудно себе представить, чтобы визовый или паспортный контроль мог остановить современные преступные группировки, работающие в системе глобальных сетевых связей.

Это означает, что теоретически ЕС мог бы без особых для себя потерь воздержаться от введения визового режима для калининградцев, но не в состоянии это сделать по политическим и техническим причинам. Во-первых, Брюссель вынужден учитывать массовые настроения европейского электората, воспринимающего Калининград как "черную дыру". Во-вторых, он не может пойти на создание прецедента, при котором единичное исключение из Шенгенских правил, сделанное однажды для Калининграда, станет поводом для аналогичных притязаний со стороны ряда южноевропейских стран. В-третьих, любое нарушение в Шенгенских правилах автоматически подрывает замысел их введения - обеспечить информационную прозрачность и безопасность трансакций внутри единой Европы.

Угрозы реальные и мнимые

Из трех базовых правил, по которым живет и будет жить единая Европа, - свобода перемещения товаров, капиталов и людей, Шенгенское соглашение имеет отношение лишь к перемещению людей и грузов через государственные границы. Однако в массовом сознании весь порядок хозяйственной жизни в ЕС ассоциируется именно с этим соглашением. В результате происходит подмена смыслов, когда экономические последствия расширения ЕС, связанные для Калининграда с болезненным "попаданием" в условия открытой рыночной конкуренции, отождествляют с "административными" последствиями объединения европейских стран (как членов ЕС, так и не членов) в Шенгенскую зону - отменой контроля на ее внутренних границах и усилением на внешних. Так, по некоторым расчетам, которые приводит член Совета Федерации от Калининградской области Николай Тулаев, "введение полномасштабного Шенгенского режима на территории Литвы и Польши повлечет катастрофические последствия для экономики области: вся произведенная в области продукция подорожает вдвое для остальной России, рост экономики замедлится почти на треть". Возможно, эти оценки недалеки от истины, если под "полномасштабным Шенгенским режимом" иметь в виду не только визовые ограничения для въезда на территорию Шенгенской зоны, а всю совокупность правил, обеспечивающих странам - членам ЕС экономические преимущества перед странами-аутсайдерами.

Угроза транспортно-торговой изоляции региона действительно существует, но не по причине введения виз. Достаточно того, что Калининград может легко выпасть из системы трансевропейских транспортных магистралей - в силу недостатка у России средств на строительство и реконструкцию местного участка дорог. Кроме того, как только Польша и Литва вступят в ЕС, трансбалтийские торговые потоки пойдут через их общую границу, то есть в обход Калининграда, с его таможней и неразвитой транспортной инфраструктурой. При этом для самого Калининграда доступ на европейские экспортные рынки, в том числе такие жизненно важные, как польский и литовский, будет ограничен высокими нетарифными барьерами.

Другое дело, что значительная часть калининградцев держится сегодня на плаву благодаря теневым доходам в сфере трансграничной торговли. В силу режима беспошлинного ввоза Калининград служит удобной площадкой для массового оформления транзитных сделок, позволяющего российским импортерам уходить от уплаты НДС. С попаданием Калининграда внутрь территории ЕС вся эта неформальная деятельность будет неизбежно "засвечена", что обернется сокращением жизненно важного импорта (сегодня регион импортирует до 80% продовольствия, причем в подавляющей части - через челноков), а также потерей доходов для малого и не очень малого бизнеса. Попытка предотвратить или по крайней мере оттянуть эту перспективу на основе бескомпромиссной позиции по визовому вопросу - похоже, одна из сегодняшних задач калининградских властей.

Проблема, однако, состоит в том, что даже в случае успеха такая попытка мало что меняет. Сохранение практики безвизовых поездок к соседям может как-то самортизировать удар по неформальному сектору, но не в состоянии его предотвратить. Ведь наряду с визами для третьих стран ЕС одновременно планирует ввести усиленный пограничный контроль на своих внешних границах, а также - особый контроль над финансовыми трансакциями Польши и Литвы с Россией, что неизбежно скажется и на теневой приграничной торговле в треугольнике Калининград - Польша - Литва, и на транзитных потоках на российском направлении.

Что же касается официальной торговли, то введение виз как таковое едва ли здесь опасно. Если оно и удорожит калининградские поставки на российский рынок, то вряд ли значительно. К тому же, Калининграду так или иначе придется адаптироваться к европейским стандартам и решительно уходить от нынешней практики, при которой конкурентоспособность его продукции (что в России, что в Европе, что в странах СНГ) обеспечивается исключительно зональными льготами.

Масштаб проблемы

Шенгенские обстоятельства нельзя вырывать из контекста общей экономико-правовой коллизии, связанной с двойственным положением Калининграда как российского эксклава в Европе. Формально как часть России регион будет находиться вне территории ЕС, но фактически, с точки зрения непосредственного влияния рыночной среды, он оказывается внутри единого европейского пространства и вынужден адаптироваться к его стандартам и правилам. В итоге Россия и ЕС объективно сталкиваются с беспрецедентной ситуацией, не имеющей исторических аналогов и наработанных концептуальных расшивок. Шенген - ее первое практическое проявление, когда правила жизни в объединяющейся Европе вступают в противоречие с законными правами россиян.

К проблеме можно подойти и иначе. Сам ход обсуждения визовых осложнений Калининграда (на фоне Римского соглашения России с НАТО и Московского саммита Россия - ЕС, на котором Брюссель обещал признать Россию страной с рыночной экономикой) свидетельствует о том, что эксклавное положение региона становится для Москвы серьезным внешнеполитическим аргументом, позволяющим активно влиять на будущие договоренности с Европой, а через это - и на перспективы международной безопасности. Причем дело не ограничивается вопросами безопасности в рамках Балтийского региона, а затрагивает взаимодействия в треугольнике Россия - ЕС - США. Это означает, что вышеупомянутая объективная коллизия, проще - калининградский вызов, может стать генератором существенных подвижек в мировой политике.

Шенгенская расшивка

Объективная экономико-правовая коллизия вокруг Калининграда потому и относится к новым историческим вызовам, что требует от России и Европы взаимных подвижек в политическом мышлении. В частности, участникам переговоров важно осознать, что при современном характере угроз безопасность стран и территорий уже не всегда обеспечивается в рамках суверенных возможностей, а достигается с помощью коалиционных действий. Любое, тем более стратегическое, партнерство, любая интеграция предполагают, что страна жертвует частью суверенитета ради большей стабильности. Применительно к Калининграду это означает, что политические подходы к решению проблемы следует искать не в терминах национального достоинства и не методом торга (типа: если ЕС не примет предложения России, она объявит эмбарго на европейскую продукцию), а с учетом позиций друг друга и в контексте той общей озабоченности, которая вызвана нелегальным транзитом людей и грузов через калининградское "окно".

Что касается правовой стороны дела, то имеются подозрения, что ни российские, ни европейские участники переговоров не знакомы с оригинальным текстом базового Шенгенского соглашения 1985 года. Хотя этот документ был принят тогда, когда возникновение калининградской проблемы никто не мог предвидеть, специалисты считают, что именно в нем можно найти приемлемые правовые расшивки. Так, в соответствии с Шенгенскими нормами Литва, даже будучи членом ЕС, не ограничена правом предоставлять третьим странам исключительно шенгенские визы, а может выдавать национальные транзитные визы, что удовлетворяет общепринятой практике и условиям сообщения на калининградско-российском направлении.

В перспективе, если Калининград действительно станет пилотным регионом и моделью для новых взаимоотношений России и ЕС в рамках общего экономического пространства, можно вести речь и об опыте британского Гибралтара (который пользуется всеми преимуществами участника Шенгенской зоны при том, что сама Великобритания в эту зону не входит), и о варианте "Балтийского Шенгена", неоднократно обсуждавшегося депутатами Калининградской областной думы. Этот вариант не предполагает структурного вхождения области в Шенгенское соглашение, но должен упростить передвижение калининградцев в масштабах Балтийского региона.

В любом случае Калининград - это серьезная проверка российско-европейских отношений на прочность. Путь асимметричных ответов и выкраивания внешнеполитических выгод из трудноразрешимых проблем становится здесь запретительным. Единственная разумная ему альтернатива - наращивание доверия и реального стратегического партнерства.

Москва - Калининград

Позиция России по вопросу введения виз для Калининграда

МИД РФ: "Перспективы сотрудничества Москвы с ЕС отныне будут напрямую зависеть от сохранения для жителей Калининградской области свободного сообщения с остальной территорией России" (заседание Комитета сотрудничества Россия - ЕС в Светлогорске, 15.05.2002 г.).

Президент РФ Владимир Путин: "Может сложиться ситуация, при которой Калининградская область как эксклавный регион будет развиваться динамичнее остальных регионов. Россия не будет выступать против такого развития события, однако визовый режим должен быть одинаков для всех граждан России, в какой бы части они ни проживали" (заседание глав правительств стран - участниц СГБМ, 10.06.2002 г.).

Председатель правительства РФ Михаил Касьянов: "Российская сторона намерена настаивать на проведении детальных, прежде всего экспертных переговоров, по тем предложениям, которые внесла РФ. Они заключаются в обеспечении свободного транзита грузов и пересечения гражданами России границ тех государств, которые скоро войдут в ЕС" (заседание глав правительств стран - участниц СГБМ, 10.06.2002 г.).

Госдума РФ: "Существует реальная угроза изоляции Калининградской области от остальной территории России после присоединения к ЕС Польши и Литвы. На переговорах с ЕС Россия должна "занять жесткую, бескомпромиссную позицию, не допускающую ущемления конституционного права российских граждан на свободу передвижения по всей территории РФ" (из проекта заявления "О ситуации вокруг Калининградской области в связи с расширением ЕC", июнь 2002 г.).

Вице-спикер Госдумы РФ Владимир Лукин: "России следует прекратить отношения со всеми структурами ЕС в случае отказа его руководства идти на компромисс по проблеме Калининградской области. Введение какого-либо специального, даже предельно упрощенного визового режима для граждан РФ, следующих через Литву в Калининград или в обратном направлении, может привести к изоляции региона и постепенному отчуждению его от России" .

Депутат Госдумы РФ Дмитрий Рогозин: "Возведение жестких барьеров на пути калининградцев, следующих транзитом через Польшу или Литву, абсолютно недопустимо, так как это будет означать ограничение суверенитета РФ. Разумный выход - введение упрощенного визового режима: срок действия виз можно ограничить 24 часами, а нарушители будут признаваться нелегальными иммигрантами и преследоваться по закону".

Позиция Европы по вопросу введения виз для Калининграда

Крис Паттен, Комиссия ЕС: "ЕС будет способствовать сотрудничеству таможенных и иммиграционных служб России, Литвы и Польши в установлении облегченного режима передвижения людей и транзита, но только в рамках Шенгенского соглашения. Мы не можем идти на изменение Шенгенских правил или правил приема в ЕС стран-кандидатов. Транзитные коридоры неприемлемы для последних" (выступление на сессии Европарламента в Страсбурге, 14.05.2002 г.).

Кэтрин Дэй, Комиссия ЕС: "Введение визового режима для жителей Калининградской области напрямую связано с обеспечением безопасности стран ЕС. Страны, желающие вступить в ЕС, обязаны руководствоваться правилами и законами, которых придерживаются 15 входящих в него государств. Самое большее, на что готов пойти ЕС, - это максимально упростить процедуру получения виз (заседание Комитета сотрудничества Россия - ЕС в Светлогорске, 15.05.2002 г.).

Президент Польши Александр Квасьневский: "Польша против безвизовых транзитных коридоров. Для улучшения транзита с Россией Польша предоставит жителям Калининграда недорогие, легкодоступные визы для многоразового пересечения границы" (личное заявление В. Путину и интервью на польском радио 6.06.2002 г.).

МИД Дании: "Нет правовых препятствий к тому, чтобы в особых случаях в Шенгенском законодательстве были сделаны исключения" (заявление на совместном семинаре с Калининградской облдумой, июнь 2002 г.).