Составление стратегических планов развития регионов превратилось в России в некую управленческую игру - все участники понимают, что в ближайшее время никто эти планы реализовывать не будет. Но составлять их все равно надо. Во-первых, на эту модную в Европе деятельность зарубежные фонды (TACIS, фонд "Евразия", Фонд Сороса и др.) дают гранты, так что российские специалисты имеют шансы неплохо заработать. Во-вторых, сам процесс довольно увлекателен и в принципе полезен - заставляет людей серьезно задуматься о будущем своего региона, что особенно полезно для чиновников, привыкших жить только сиюминутными интересами. В-третьих, рано или поздно наступят времена, когда стратегические планы у нас, как сейчас в Европе, будут востребованы, ибо совершенно ясно, что территория, как и любая корпорация, должна развиваться в соответствии со стратегией. Понимая все это, мы намерены следить за распространяющейся по России модой. Сейчас мы публикуем обзорную статью директора проекта "Укрепление инфраструктуры поддержки стратегического планирования в городах и регионах России" Леонтьевского центра и фонда "Евразия", начальника отдела территориального стратегического планирования Леонтьевского центра Бориса Жихаревича, фактически выполняющего функции куратора этой деятельности в России.

По данным Международного центра социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", проводившего специальное обследование, количество городов России, знакомых со стратегическим планированием и использующих его элементы на практике, составляет примерно 200. Из них почти половина продвинулась в создании стратегического плана в точном смысле этого понятия, несколько десятков городов уже утвердили свои стратегии или стратегические планы.

Оценить конкретную пользу для регионов от этой деятельности пока сложно - энтузиасты ссылаются главным образом на то, что стратегическое планирование улучшает деловой имидж городов, помогает ведению переговоров с крупными международными финансовыми и донорскими организациями, положительно влияет на культуру управления, создает пространство для открытых дискуссий власти и общества по вопросам стратегической важности.

Процесс пошел

Вслед за Петербургом, пять лет назад первым в России принявшим стратегический план своего развития, разработкой подобных документов занялись другие города и регионы. Постепенно идея овладела городскими массами, и сегодня уже сотни городов разрабатывают стратегические планы. Проведенные в 2000 году в Псковской области и в 2001-м в Ленинградской области конкурсы на лучший стратегический план муниципального образования вовлекли в процесс все города этих регионов. Фонд Сороса поддержал разработку стратегических планов в 73 малых городах. Завершают разработку своих планов и крупные города, такие как Екатеринбург и Новосибирск.

Почти все "города-стратеги" опираются на опыт Петербурга, который наряду с опытом других городов распространяется через специализированный интернет-сервер "Стратегическое планирование в городах и регионах России", созданный Леонтьевским центром при поддержке фонда "Евразия". А недавно 126 участников этого всероссийского процесса обсуждали его ход и первые результаты, а также ключевые факторы, сдерживающие процессы разработки и реализации стратегических планов. Эта очная дискуссия проходила в Пушкине (под Петербургом) в рамках первого форума городов-лидеров стратегического планирования (организованного Леонтьевским центром и московским представительством фонда "Евразия") под многообещающим названием "Стратегическое планирование в городах России - реальные результаты".

Старые споры о главном

Как выяснилось на форуме, хотя процесс действительно пошел, суть его еще остается спорной. Как водится, участники процесса разделились на два лагеря. В первом (назовем его условно "либеральным") собрались те, кто в словосочетании "стратегическое планирование" делает упор на первом слове.

Они убеждены, что стратегический план может быть разработан только в многостороннем и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества (гражданских институтов). Лишь в этом случае удается снизить неопределенность будущего путем прояснения и согласования действий заинтересованных участников городского развития. Попытка отказаться от этого диалога или имитировать его делает бессмысленной всю затею.

План должен затрагивать только самое существенное для выживания, адаптации и устойчивого развития города в конкурентной рыночной среде. Он касается лишь тех отраслей и сфер жизни, которые имеют определяющее значение для существования города, могут дать сильный импульс его развитию. При этом не надо пытаться проработать до деталей все и сразу, главное - правильно выбрать цели и ориентиры, очертить картину желаемого будущего города и сформулировать относительно небольшой набор задач и конкретных стратегических проектов.

Во втором лагере (назовем его "управленческим") предпочитают главный смысл видеть в слове "планирование", полагая, что определение "стратегическое" - всего лишь модная замена для старого проверенного "долгосрочного и комплексного". Здесь много внимания уделяют унификации, точности прогнозов, заполнению формочек цифирками, расчетам и обоснованиям, математическим моделям. При этом суть стратегического планирования деформируется, процесс противопоставляется результату.

На форуме данный спор был в очередной раз воспроизведен. Преобладали сторонники либерального лагеря, что совпало и с тональностью обнародованного в этот же день президентского послания Федеральному Собранию.

Кто в лес, кто по дрова

На практике (как, впрочем, и в теории) можно наблюдать разнообразные подходы, которые укладываются в несколько условных типов стратегического планирования.

Административный тип - разработка выполняется узким коллективом внутри администрации; общественность и стейкхолдеры (влиятельные заинтересованные участники городского развития) в лучшем случае информируются постфактум, но в работу не вовлекаются. Технократический тип - среди разработчиков этого типа доминирует представление о возможности все детально и точно спрогнозировать и рассчитать, разработка позиционируется как сугубо научная. Как правило, она затягивается и не дает результата. Элитарный тип - к стратегическому планированию привлекается узкий круг стейкхолдеров. Работа ведется замкнуто, результаты не публикуются, но используются. Популистский тип - акцент делается на пиар, разработка стратегического плана связывается с тем или иным политическим лидером, содержание намеренно упрощается. Прагматический тип - разработка подчиняется задаче уложиться в определенные сроки, выдать документ заданной структуры и идет по жесткому графику. Привлекаются профессиональные консультанты. Акцент делается на сам документ. Такой подход дает результат, но не всегда глубокий. Демократический тип - в работе участвуют профессионалы из администрации, представители гражданского общества, стейкхолдеры. Акцент делается на развитие участников процесса, формирование местного сообщества, его новых ценностей.

Разумеется, жизнь богаче любых схем, и в некоторых городах процесс шел нестандартно. Так, в Сортавале инициатором разработки стратегического плана выступила группа местных бизнесменов. Администрация лишь пассивно приняла план, разработанный почти без ее участия, но смогла оценить его полезность и стала учитывать в своей деятельности, что улучшило отношения власти и делового сообщества.

Стратегические планы некоторых регионов выглядят как комплексный долгосрочный план социально-экономического развития города - объемный документ советского стиля, в котором делается попытка рассмотреть, увязать, количественно спрогнозировать, расписать по исполнителям все стороны развития города. В других случаях стратегическим планом называют короткие, нередко весьма художественные (но малоинформативные и конкретные) суждения о предназначении города, дополняемые перечнем стандартных направлений развития. Во многих таких документах довольно обширен раздел анализа, выполненный довольно стандартно и примитивно, и нет действительно стратегических идей и проектов.

Передовики и отстающие

Чтобы получить относительно объективную картину, Леонтьевский центр разработал "Методику оценки качества стратегического планирования" и провел в 20 городах оценку процесса стратегического планирования и содержания стратегических планов.

Анализ выявил группу лидеров - Ижевск, Волхов, Новошахтинск - с высокими оценками по обеим составляющим. К этой группе надо отнести и Новосибирск, хотя здесь несколько ниже оценка документа (поскольку работа над ним еще не завершена). Следующая группа, где обе составляющие развиты сбалансированно, но оценены несколько ниже, - Копейск, Омск, Киров, Выборг, Владимир, Екатеринбург. Есть группа городов, где сравнительно высоко оценен стратегический план, но слабее - процесс, - Сортавала, Гдов, Обнинск, Великий Устюг, Аткарск. Замыкающую группу составляют Покров, Северодвинск и Тихвин. Особняком стоят Ростов Великий и Череповец, где нет оценок по документу.

Что касается Петербурга, то выступавший на открытии форума вице-губернатор Александр Вахмистров был вынужден признать, что авторитет "первого стратега" несколько подорван "слабой активностью работы организационных структур стратегического планирования". Впрочем, он обнадежил присутствовавших стратегов сообщением о решении уже в этом году провести мониторинг и начать подготовку к обновлению плана.

Несколько удачных образцов дал прошлогодний конкурс на лучший стратегический план муниципального образования Ленинградской области. В Гатчинском районе сумели выдержать методику работы, найти разумное сочетание краткости и конкретности, выработать и применить критерии отбора проектов. Сосновый Бор, избравший своей стратегией развитие в качестве наукограда и получение соответствующего статуса, успешно продвигается в выбранном направлении.

Планы городов, получавших централизованную методическую поддержку Фонда Сороса, европейской программы "МЕРИТ 1" или Ленинградской области, соответствуют устоявшимся методикам и стандартам. У тех, кто начал раньше и действовал самостоятельно, наблюдается большое разнообразие подходов. Например, в Череповце до сих пор нет единого стратегического плана, но реализуется много программ, рассчитанных на дальнюю перспективу. Аналогично обстоит дело во Владимире - здесь в качестве стратегического плана выдвигается "Комплекс увязанных между собой проектов и программ, носящих долгосрочный характер". В Великом Устюге есть яркий проект "Родина Деда Мороза", но имеющаяся программа социально-экономического развития не является стратегическим планом.

Проблемы с реализацией

В тех пяти городах, где с начала реализации стратегического плана прошло больше года, эксперты отметили его положительное влияние на развитие экономического потенциала, улучшение качества жизни, развитие общества. Однако в большинстве регионов этого не происходит.

В итоговом меморандуме форума зафиксированы типичные проблемы применения стратегических планов в реальной практике. В частности, полученные в ходе их разработки опыт и процедуры "не закрепляются нормативными актами, вследствие чего не создается институциональная база реализации плана; не формируются работоспособные системы управления, ориентированные на стратегический подход и обеспечивающие связь стратегических планов с бюджетным и другими видами планирования; стратегические планы слабо используются как элемент внешнего маркетинга города и территории" и т.п.

Эти ошибки обусловлены либо непониманием сути стратегического планирования (и тогда общественное участие сводится к "одобрямс"), либо нехваткой времени и ресурсов - тогда остаются недоработанными институциональные аспекты реализации и план повисает в воздухе. Второе, кстати, тесно связано с первым. Если удается в процессе разработки плана реально вовлечь и увлечь работой влиятельных стейкхолдеров и общественность, то они не дадут идее умереть. Так, в Омске именно настойчивость общественных структур заставила администрацию вновь обратиться к оставленной было практике стратегического планирования.

С учетом этого определены актуальные направления информационно-методической и финансовой поддержки стратегического планирования. Форум доказал как минимум способность сообщества муниципальных стратегов и консультантов к самоорганизации, что наряду с обещанной поддержкой донорских организаций вселяет надежду как на расширение числа городов-стратегов, так и на рост концептуального уровня стратегий.

Санкт-Петербург