В конце октября в Кремле под председательством Президента Владимира Путина прошло заседание Государственного совета России, на котором губернаторы "в целом одобрили" проект нового Закона о местном самоуправлении (МСУ). Группа его разработчиков во главе с заместителем руководителя президентской Администрации Дмитрием Козаком надеется, что закон станет главным толчком для общероссийской реформы МСУ. Начать ее предполагается в 2005 году.

На сегодня законодательной основой МСУ являются Конституция РФ и Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 1995 года. Принятый в самый пик "ельцинского федерализма", закон, как считается, построен по очень либеральной концепции. Он провозглашает независимое от государства местное самоуправление и многообразие его форм: одноуровневое, двухуровневое, трехуровневое. Закон предусматривает и разные способы формирования органов местного самоуправления (ОМС): прямые выборы главы местной администрации, его избрание коллегиальными правительственными органами, наем сити-менеджеров и др. Формат МСУ и его финансовые полномочия в каждом регионе определяются местным законодательством.

Семилетний опыт МСУ в России показал, что положение муниципалов зависит исключительно от степени прозорливости и прогрессивности взглядов региональных лидеров. В результате сейчас, как утверждает Козак, в России нет единой системы МСУ. Каждый регион по-своему решает этот вопрос (где-то действует одна схема, где-то - другая, где-то региональный закон о МСУ вообще не принят и регион живет еще по старому советскому механизму "местного управления", а совсем не САМОуправления), но в целом МСУ в большинстве регионов слабое, беспомощное и не играет значительной роли в жизни страны.

Дмитрий Козак считает такое положение неудовлетворительным и хочет с помощью нового закона изменить ситуацию, начертив единую схему МСУ для всей России и четко прописав разграничение полномочий между местными, региональными и федеральными властями. Основные принципиальные моменты проекта таковы. Система МСУ будет двухуровневой: муниципалитеты, объединенные в муниципальные округа (районы). Третий вид муниципального образования - муниципалитеты с правами муниципального округа (города областного значения) - рассматриваются в проекте особо.

Новый закон предусматривает для каждого вида муниципального образования свой перечень полномочий. Муниципалитеты будут решать вопросы местного значения, связанные с обеспечением жизни людей в населенных пунктах. Округа займутся "межмуниципальными" вопросами - организацией транспортного сообщения между муниципалитетами, системы образования и здравоохранения, охраной общественного порядка, строительством местных дорог.

Местное самоуправление будет выборным. Муниципалитет избирается гражданами и охватывает территорию c населением не менее 1000 человек. В муниципальном районе будут две возможности - прямые и непрямые выборы. В случае непрямых выборов формируется совет, в который делегируются депутаты из поселений, и этот совет назначает главу муниципального округа. Одновременно региональные лидеры получают целый пакет прав в отношении окружных руководителей: если действия последних несут "угрозу массового нарушения прав и свобод", создают "угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан", губернаторы своим единоличным решением (без санкции суда) могут заменить окружного главу. Самым важным моментом проекта Козака считается точное определение в законе норм финансовых (в том числе прямых налоговых) отчислений в пользу ОМС из федерального и региональных бюджетов (сейчас вопрос финансирования МСУ решается губернаторами). Правда, чтобы эти нормы начали действовать, надо еще внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс РФ.

Независимые эксперты рассматривают два возможных политических мотива инициативы Администрации Президента. Одни считают ее очередным шагом в укреплении пресловутой вертикали власти (через возможность снимать мэров), другие полагают, что власть хочет таким способом перенести значительную часть ответственности перед населением со своих плеч на муниципальные (об этом подробно писал журнал "Эксперт"). Однако, как представляется, важнее понять не столько общеполитические последствия предстоящей реформы, сколько перспективу внедрения новой муниципальной схемы в механизм российской власти.

Сопротивление будет жестким

В этом смысле во многом показательна муниципальная практика Северо-Запада России. Здесь присутствует все разнообразие форм МСУ (и советского типа, и двухуровневая, и трехуровневая). Более того, именно Северо-Запад может стать полигоном для апробации новой концепции организации МСУ. Свои первые публичные заявления о необходимости проведения реформы Дмитрий Козак сделал на выездном заседании в Вологде, а сама концепция реформы, как не раз заявляли разработчики, основана на изучении работы МСУ в Петербурге, Ленинградской и Новгородской областях.

Между тем полигон для экспериментов с МСУ может оказаться не таким удобным, как рассчитывают разработчики реформы. Как региональные лидеры (и губернаторы Северо-Запада не исключение), так и значительная часть нынешних муниципалов, похоже, сделают все, чтобы затянуть процесс реформирования муниципальной системы.

Позиция губернаторов понятна - они боятся нарушения нынешнего статус-кво, любых коренных изменений в налаженной структуре управления подведомственной территорией. "В целом положительно оценивая проект нового закона" (другого выхода у них не было, ведь на Госсовете Козака твердо поддержал Путин), за пределами Москвы, у себя на родине, они не столь оптимистичны. Так, губернаторы Анатолий Ефремов (Архангельская область), Евгений Михайлов (Псковская область), Юрий Евдокимов (Мурманская область) и Вячеслав Позгалев (Вологодская область) после официальных реляций о поддержке закона почти в один голос начали оговариваться: "...реформа, конечно, хорошо, но стоит подумать, пришло ли для нее время", и т.д. и т.п.

Другие региональные лидеры еще более категоричны. Так, губернатор Петербурга Владимир Яковлев заявил буквально следующее: "Не надо опережать события, которые происходят в нашей стране. Если сегодня местное самоуправление не готово взять на себя определенные функции, разве можно их передавать? Надо готовить". Самым резким противником оказался губернатор Новгородской области Михаил Прусак. Он подверг критике проект нового закона еще на Госсовете и сейчас продолжает массированную атаку на инициативы Козака. Общий посыл новгородского лидера тот же, что и петербургского. "Хочу напомнить прописную истину: если по объективным причинам сделать ничего невозможно, лучше ничего не делать и оставить все как есть", - заявил Прусак агентству "Росбалт". Ему вторит председатель Ассоциации глав муниципальных образований Псковской области Александр Кротов: "Реформа местного самоуправления вряд ли принесет ощутимую пользу. Для Псковской области, где местное самоуправление достаточно развито, вопрос не слишком актуален и с реформами можно не спешить".

Всех не причешешь

Противодействие губернаторов нельзя объяснять исключительно опасениями региональных лидеров за прочность своих позиций. Часть из них разумно опасаются слома уже наработанной муниципальной системы у себя в регионе. Не случайно самыми жесткими критиками реформы стали губернаторы, чьи регионы считаются самыми успешными в области развития МСУ. Успех в данном случае, конечно, категория относительная. Так, нельзя сказать, что в Новгородской области все проблемы на местном уровне решены. Но, с другой стороны, именно Новгород ставят в пример как регион, где до 70% областного бюджета тратится не через органы управления субъекта Федерации, а через ОМС (такое же соотношение, например, в Финляндии). Это очень серьезный показатель, который говорит о том, что Новгород потенциально готов развивать МСУ "по-европейски".

Навязывание единой схемы МСУ сейчас - чревато серьезным ухудшением ситуации. Там, где МСУ развивается более или менее успешно, реформа может разрушить естественно сложившуюся систему. Там же, где работающего МСУ не было и в помине, инициативы реформаторов будут "фальш-панелью", как выражается Сергей Попов, директор по науке Агентства управленческих технологий: "Если вы поинтересуетесь ситуацией в Европе, то выясните, что самоуправление во Франции и Германии коренным образом отличается. А где-то его нет совсем. Это чисто российская привычка: везде одинаково все устроить. Люди на Таймыре живут иначе, чем на Дальнем Востоке, и совершенно по-иному, чем в Москве. Почему они должны управляться одинаково? Разный уклад жизни определяет и разные структуры. Мне кажется, вообще не стоит такая задача - распространить на всю Россию единую схему местного самоуправления". В законопроекте есть и множество других недостатков (так, исполнительный директор фонда "Институт экономики города" Марина Либоракина считает, что ряд положений законопроекта противоречит и Конституции, и Европейской хартии о местном самоуправлении).

Как ни странно, но нынешний закон, предусматривающий многообразие форм МСУ и возможность регулировать муниципальное управление на уровне регионального законодательства, возможно, оптимален для России. Когда появится реальная инициатива "снизу", каждый регион, по этому закону, сможет получить полноценное МСУ с учетом своих исторических, политических, национальных и территориальных особенностей. Единственные изменения, которые в него следует внести, касаются более продуманного финансирования органов МСУ, но это уже скорее вопрос изменений в Бюджетном кодексе РФ.

Дело не в форме

Если в целом по России позиция комиссии Козака понятна, то каким ей видится МСУ в Москве и Петербурге остается неясным. Эти два города выделяются в отдельную зону, и по ним предполагается принятие отдельного федерального закона о МСУ. До сих пор по этому вопросу никаких предложений не озвучено.

Петербург уже успел активно поэкспериментировать на муниципальном уровне. Эксперимент, как признается всеми, оказался неудачным. С 1998 года в городе действует 111 муниципальных советов. В настоящее время бюджеты всех ОМС составляют примерно 1,5-2% от городского. Собственные доходы обычного муниципального образования, расположенного в "спальном" районе города, составляют около 4 млн руб. в год, в то время как средства, которые тратит один депутат Законодательного собрания в рамках своего резервного фонда, почти в 10 раз больше.

Администрация Петербурга не желает отдавать МСУ даже естественные для них функции. Так, например, латанием дыр на придомовых территориях занимается комитет по содержанию жилищного фонда, чьи затраты по этой статье (примерно 120-130 млн руб. на каждый административный район города) в десятки раз превышают расходы на благоустройство территории у среднего муниципального образования. Что касается собственности, то ее у ОМС как не было 4 года назад, так нет и сейчас (КУГИ отчаянно сопротивляется). Процедура ее передачи до конца не определена, и перспективы появления "прозрачного" механизма пока не просматриваются.

Депутаты муниципалитетов все чаще занимаются не своими прямыми обязанностями, а политикой (например, вопрос о третьем сроке губернатора Яковлева решался в Уставном суде по запросу депутата муниципального округа "Полюстрово"). Хозяйственная же деятельность органов МСУ не заметна для горожанина. Более того, муниципалы зачастую отказываются помогать населению в решении самых насущных бытовых проблем. Так, во время начала нынешнего отопительного сезона, когда во многих домах отопление не включалось, вопреки победным реляциям городских властей, и жители, отчаявшись добиться решения своей проблемы городскими службами, обращались к МСУ за помощью, работники ОМС отвечали, что это не их компетенция. Хотя по самой логике местного самоуправления именно бытовые проблемы населения должны быть предметом первейшей заботы ОМС.

Сейчас есть ряд проектов по реформированию муниципальной системы Петербурга. Какие из них ближе к позиции Козака, пока неизвестно. Местные "яблочники" предлагают создавать крупные муниципалитеты на уровне районов, как это делается в большинстве крупных городов Европы - в Лондоне и Варшаве, Гамбурге и Стокгольме, Париже и Вене, Берлине и Бремене (в Большом Лондоне последние 15 лет "общегородского" совета нет вообще - город управляется советами 33 районов). По мнению эксперта Государственной Думы Бориса Вишневского, не стоит делать одним муниципальным образованием, скажем, Калининский район с его полумиллионным населением - разумнее поделить его на три округа. Точно так же было бы вполне естественно разделить Васильевский остров на два муниципальных образования (старую и новую часть района), а Петроградская сторона вполне "уложилась" бы в один муниципалитет. Это естественным путем решило бы и проблему увеличения финансовой базы. Есть также проект Ассоциации муниципальных образований Петербурга. Ее глава Евгения Шатерина предлагает создать в городе двухуровневую систему МСУ.

Однако какой бы проект в результате ни стал основой муниципальной реформы в Петербурге, городу не стоит ждать в ближайшем будущем полноценной системы МСУ. Как показывает мировая практика, эффективность МСУ в меньшей степени зависит от формы. Гораздо важнее способ его организации. Только отчетливая инициатива населения, готовность граждан к самоорганизации и совместному решению насущных проблем - от охраны дома до замены лампочек в подъезде - способны сделать МСУ по-настоящему эффективным. Пока это важнейшее условие отсутствует, любые структурные изменения окажутся бессмысленными.

Если реформаторы действительно хотят развивать самоуправление в России, им следует не играть формами, а побеспокоиться о содержании - сосредоточить усилия на стимулировании инициативы граждан. Если удастся пробудить россиян от традиционной спячки, это позволит решить и массу других проблем, с которыми безнадежно мучаются реформаторы (например, провести настоящую жилищно-коммунальную реформу, добиться осмысленного отношения граждан к выборам и т.д.).

Санкт-Петербург