Автономия под контролем

Москва, 17.02.2003
«Эксперт Северо-Запад» №6 (115)
Только политически автономное местное самоуправление может быть экономически сильным

Реформа российского местного самоуправления (МСУ) стала активно обсуждаться только в последнее время, после публичного оглашения комиссией Дмитрия Козака проекта нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Между тем реформа этой важнейшей составляющей политической системы страны идет уже без малого 10 лет. Многолетний постсоветский "муниципальный реформаторский проект" анализируется в книге "Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001 гг." (авторы: Владимир Гельман, Сергей Рыженков, Елена Белокурова, Надежда Борисова), вышедшей в серии "Труды факультета политических наук и социологии Европейского университета в Петербурге". Вдохновитель книги и концептуальный лидер исследования политолог Владимир Гельман поделился с корреспондентом журнала "Эксперт С-З" итогами работы коллектива ученых.

- В своей работе вы определяете период становления постсоветского муниципального самоуправления не иначе как "муниципальная революция". Это метафора или действительно изменения последнего десятилетия в области МСУ революционны?

- Я бы сказал так: в начале 90-х годов был декларирован (я имею в виду прежде всего Конституцию 1993 года) проект создания автономного местного самоуправления. И по замыслу это действительно была революция. Да, сегодня мы видим, что попытки реализации этого замысла в том виде, как он был обозначен и в Конституции, и в Законе об общих принципах местного самоуправления 1995 года, определенным образом себя исчерпали. Мы видим, что результатом этого проекта стало в одних случаях достижение большей автономии, в других случаях - меньшей, но в целом самостоятельной и эффективной системы МСУ мы не получили. Однако сама идея о том, что "местное самоуправление должно быть политически и экономически автономным", лежавшая в основе всех преобразований, безусловно, революционна для нашей страны.

Задача, которую мы перед собой ставили, - найти ответ на вопрос, почему реальность оказалась столь далекой от этой идеи. Почему декларация оказалась далека от своей реализации? Почему произошла революция идейная, но не практическая?

- Почему же "муниципальная революция" не стала революцией без кавычек?

- Для начала определимся, что бы мы хотели видеть в реальности. Основой идеального муниципального проекта должно быть возникновение в России автономного местного самоуправления, то есть возможность органов МСУ осуществлять свою деятельность (в пределах закона) независимо от контроля со стороны вышестоящих органов управления. Сегодня же говорить об автономии МСУ приходится со столь многочисленными оговорками, что они делают неочевидным само содержание "муниципальной революции", если не сводят ее на нет.

Почему так случилось? С одной стороны, для "муниципальной революции" были неблагоприятные стартовые условия. С самого начала замысел ее наталкивался на серьезные ограничения, которые стали следствием объективных политических условий - и на общефедеральном уровне, где не существовало механизмов местного самоуправления (их приходилось создавать с нуля, а это нелегкая задача), и на региональном уровне, где уже была задана своя определенная структура социально-экономического управления. В одних регионах эта "конструкция" была более благоприятной для муниципальных реформ. В других - менее. Где-то реформам пришлось столкнуться с феноменом ведомственности и местничества. Где-то - с тем, что вся система управления была завязана на крупные вертикально интегрированные корпорации, и в таком случае для местной автономии просто не остается места. Или с тем, когда, наоборот, структура управления была построена на перераспределении ресурсов между городами-донорами и убыточными сельскими муниципалитетами - это тоже ставило МСУ в жесткие рамки.

Одновременно мы должны посмотреть на то, как реализовывались эти реформы в таких условиях. Здесь видим, что реформы осуществлялись не согласованно с институциональными изменениями в других областях. Во-первых, заявленная децентрализация налоговой системы шла вразрез с задачами финансовой стабилизации, которая, наоборот, требовала большей централизации финансов. Ведь что получилось: в 1997 году параллельно обсуждаются Закон о финансовых основах местного самоуправления и Налоговый кодекс. Первый как будто бы призван децентрализовать финансы. Второй как раз направлен на большую централизацию. Ну и понятно, что в условиях экономического кризиса приоритет был отдан задачам финансовой централизации.

То же самое и с политической автономией. С одной стороны, говорилось, что необходимо дать больше автономии муниципалитетам. С другой стороны, усилившаяся регионализация и в целом федеральное устройство препятствовали этому. Сильные регионы становились фильтром муниципальных реформ, они им всячески мешали, ведь реформы эти связаны с перераспределением власти и перераспределением ресурсов. Весь набор комплексных институциональных изменений в других областях, не связанных напрямую с МСУ, начиная от финансовой политики и заканчивая федеративным устройством, оказался неблагоприятным фактором для реформы МСУ.

Второй неблагоприятный момент в том, что реформа была растянута по времени. В 1993 году принимается Конституция, и только в 1995 году - Закон об общих принципах МСУ. Дальше его реализация растягивается на политическом уровне до 1996 года, когда, по сути, в большинстве регионов только и начали формироваться первые органы МСУ, а на уровне экономическом - и вовсе до 1997 года, когда была декларирована экономическая автономия муниципалитетов, да и то - не доведенная до практической реализации.

Наконец, поскольку эти реформы не дали быстрых результатов - а они и не могли их дать из-за вышеописанных условий, - естественно, возник высокий соблазн от них отказаться, что мы, собственно, и видим сейчас. Таким образом, чтобы изменения, которые изначально начинаются в неблагоприятной для них среде, оказались успешными, нужно, чтобы они осуществлялись согласованно, споро и принесли быстрые результаты. Отмечу: все эти неблагоприятные условия, возникшие прежде всего на общефедеральном уровне, лишний раз доказывают, что проблемы МСУ - лишь часть тех сложностей, с которыми сталкивается Россия в процессе комплексной социальной, экономической и политической трансформации.

- Почему успехи МСУ в разных регионах все-таки различны?

- На региональном уровне как раз возникали различные вариации. Они зависели от соотношения сил, от того, насколько успешными оказывались местные агенты муниципальной автономии - те, кто выступал сторонником "муниципальной революции". Были случаи, когда просто все реформы оказались заблокированными, места, где все преобразования в области МСУ, как экономические, так и политические, были сведены к минимуму, например Саратов. Там мэр города фактически избирается по представлению губернатора из числа лояльных ему же депутатов. Налоговые отчисления в пользу города смешны, все доходы города забирает область и сама их распределяет.

- Прямо противоположный пример - Псков?

- Действительно, в сравнении с другими случаями в нашей выборке Псков демонстрирует весьма высокий уровень политической и экономической автономии. Автономия местного самоуправления в этом городе стала результатом постоянного конфликта между городом и областью (в данном случае между мэром и губернатором) в условиях, когда ни та, ни другая сторона по причине своей слабости не могла одержать окончательную победу. Губернатор, не имея возможности проведения промышленной политики, был вынужден поддерживать сельское хозяйство в целях продовольственного самообеспечения области - за счет перераспределения финансовых потоков от города, что вызвало резкое противодействие со стороны мэра. При этом в качестве основного "орудия слабых" сначала использовались обращения к федеральному центру.

Но по мере продвижения муниципальных реформ в центре конфликта оказалась борьба за формальные институты через законодательство, главным моментом которой каждый год становилось принятие областного бюджета. Это позволило агентам местного самоуправления постоянно использовать конфликтно-оборонительную стратегию "протеста", когда мэр и другие агенты МСУ всячески препятствуют принятию невыгодных для них финансовых документов. "Стратегия протеста", как показывает российская практика, оказалась одной из самых эффективных в борьбе за муниципальную автономию.

Успех псковской автономии стал следствием слабости областного уровня власти. Город стал настолько значимым в структуре экономики области, что любая областная власть вынуждена считаться с городской, и городские агенты очень успешно используют это, чтобы поставить определенные институциональные рамки. В результате - влиятельный мэр, влиятельная городская дума, влиятельное городское представительство на уровне областной легислатуры. С одной стороны, местная власть политически автономна, а с другой - по сравнению с другими городами она добивается более благоприятного перераспределения бюджетных средств. Понятно, что Псков не самый богатый город в России и в количественном выражении эти финансовые достижения не столь значительны, но относительно они достаточно велики.

- А в Петрозаводске, согласно вашему исследованию, уровень муниципальной автономии средний.

- Потенциально столица Карелии могла стать городом с очень сильным МСУ. Об этом говорит тот факт, что мэр города в свое время стал губернатором республики (я имею в виду Катанандова) - это, как показало наше исследование, один из ключевых показателей эффективности и силы агентов "муниципальной революции". Причем уход Катанандова с поста мэра не снизил уровень городского МСУ: его преемник остался активным борцом за местную автономию и ему удалось добиться существенных значимых результатов.

Но в данном случае сыграли свою роль объективные структурные предпосылки, обратные псковскому варианту. Бюджет Карелии все в большей степени формируется не благодаря Петрозоводску, а благодаря республике, тем же Костомукше, Кондопоге, благодаря ЦБК, "Окатышам". Эти структурные условия привели к тому, что борьба за автономию была не то чтобы проиграна, но в конечном итоге произошло падение налоговых отчислений в пользу Петрозаводска, некоторое уменьшение влияния города на общеобластные процессы, и МСУ вернулась на почти дореформенный уровень.

- В своей книге вы не успели затронуть проект новой редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Тем не менее, что такое "реформа Козака" для российского МСУ - продолжение "муниципальной революции" 90-х годов или совершенно новый этап?

- Я думаю, что это новый этап, так как речь здесь идет о несколько других вещах. В основе идеи "муниципальной революции" лежало желание создать автономное местное самоуправление. У проекта Козака совершенно другая идея - создать эффективную местную власть. Задача, которая поставлена перед этим проектом реформ, состоит в том, чтобы местная власть не была экономически неэффективной и чтобы она худо-бедно могла решать вопросы, связанные с управлением на местном уровне, чтобы не происходило сбоев в системе управления. Это уже задача другая, это задача технологическая, а не политическая. И в этом смысле это, конечно, другой этап.

- Экспертное сообщество активно критикует проект Козака. Вы согласны с общими опасениями о снижении политической самостоятельности МСУ в результате предполагаемой реформы?

- Книгу мы закончили весной 2002 года, когда проекты реформы МСУ только обсуждались. Однако уже изначально просматривалось стремление увеличить экономическую автономию муниципалитетов, но при этом не допустить их политической автономии. Я бы назвал эту идею второй попыткой сделать что-то вроде земских контрреформ при Александре III, когда МСУ было экономически автономно, имело собственную налоговую базу и, в общем, решало задачи местного управления, но не было автономным политически. Сейчас это второе издание тех же самых идей.

О чем говорится? Да, конечно, муниципалитеты должны быть состоятельными, у них должна быть собственная налоговая база (хотя вопрос, какова будет эта налоговая база, предстоит решать не в Законе о МСУ, а в поправках к Бюджетному и Налоговому кодексам, которые еще предстоит внести и принять, но декларация такая содержится, и это очень важно). Но в то же время встает вопрос: каковы будут политические механизмы? Мы считаем, что экономическая автономия - следствие политической. Невозможно быть экономически самостоятельным, если у вас нет власти. И здесь я вижу наибольшую опасность. Проекты Козака предусматривают достаточно ограниченную политическую автономию муниципалитетов. Это связано с тем, что муниципальные власти, прежде всего мэры городов, по упрощенной процедуре могут лишиться своих постов. И я не уверен, что это не будет использоваться как рычаг давления на них губернаторами.

Кроме того, в проекте предусматривается возможность внешнего управления муниципалитетами по причине их несостоятельности. Мы сегодня видим на примере банкротства предприятий, как легко организовать процедуру банкротства с целью перераспределения собственности. С МСУ может произойти нечто подобное. Уже сейчас в Самаре губернатор если не добился банкротства муниципалитетов (законом это не предусмотрено), то по крайней мере сделал условия работы мэра города такими, что он отказался от претензий на собственную автономию. Там дело доходило до того, что арестовывались городские бюджетные счета и так далее. Введение возможности внешнего управления муниципалитетами на законодательном уровне открывает подобным случаям широкую дорогу. Понятно, что сегодня 95% муниципалитетов дотационны и убыточны из-за существующей налоговой системы. Как только законодатель дает возможность вводить внешнее управление над муниципальными образованиями, так сразу открывается дорога к перераспределению муниципальных ресурсов по той же самой модели, которая используется для банкротства предприятий. И, конечно, появляются большие сомнения, что это будет работать на муниципальную автономию.

Понятно, что в проекте есть и очень полезные инновативные идеи, которые, правда, относятся больше к вопросам управления, а не автономии. Это, конечно, разделение муниципалитетов на три категории, что, с моей точки зрения, вполне оправданно. Очевидно, что нельзя одинаково подходить с едиными критериями к МСУ в поселке и в миллионном городе. И понятно, что у них будет разный объем муниципальных, коммунальных и государственных задач. Это разумный шаг вперед.

Посмотрим, как эти законы будут проходить Госдуму и во что воплотятся. Пока говорить о результатах очень рано, поскольку есть один критический момент: какие поправки будет внесены в Бюджетный и Налоговый кодексы. Это основной вопрос. Если декларация об экономической самостоятельности МСУ останется только декларацией в Законе об МСУ, а в Бюджетный и Налоговый кодексы соответствующие цифры внесены не будут или будут урезаны, это просто превратится в бессмысленные муниципальные игры.

- В вашей книге высказывается парадоксальная мысль, что одним из следствий строительства "вертикали власти", "рецентрализации и монополизации власти может стать расширение политических возможностей местного самоуправления". Обычно "вертикаль власти" как раз противопоставляют какой-либо местной автономии...

- В целом рецентрализация и монополизация власти как будто подталкивают к тому, чтобы превратить органы местного самоуправления в нижнее звено "исполнительной власти". Однако это автоматически не влечет за собой сужение политических возможностей МСУ. По меньшей мере отказ от экономической автономии МСУ и ее дальнейшее ограничение может повлечь за собой дополнительные издержки контроля для федерального центра (особенно в ходе реформы жилищно-коммунальной сферы) и рост бюджетных расходов на содержание подчиненных муниципалитетов. Такой подход явно не вписывается в стратегию либеральных экономических мер. Иначе говоря, центру для успешной реализации своего курса в качестве проводников реформ на местах нужны не просто политически лояльные, но экономически состоятельные союзники в регионах: в противном случае волны инновации могут угаснуть, так и не достигнув периферии. Тот факт, что муниципальные власти в большинстве регионов являются лучшими претендентами на эту роль, не вызывает сомнений. Поэтому одним из следствий рецентрализации и монополизации может стать расширение политических возможностей МСУ, по крайней мере в части обеспечения экономической автономии.

Кстати, есть и другой вариант развития событий. Он связан с наметившимся, хотя пока и не слишком устойчивым, экономическим ростом. Он объективно как будто бы должен способствовать децентрализации, расширяя политические возможности местной автономии, поскольку сопровождается нарастанием противоречий центров и периферий - и в стране в целом, и в ее отдельных регионах. Но здесь ситуация не столь очевидна, поскольку рост сопровождается активной экспансией в региональные и местные политические процессы со стороны общероссийских экономических акторов - вертикально интегрированных корпораций (а в перспективе, возможно, и крупного международного бизнеса). Последствия этих изменений могут быть различными в зависимости от ресурсной базы регионов и городов России. Там, где экономика высокодиверсифицирована, данные процессы способствуют полицентризму политической и экономической власти, тем самым поощряя и развитие местной автономии на уровне городов. Напротив, в регионах и городах с симптомами "голландской болезни" может сложиться практика развития МСУ, зависимого от корпораций, резко сужающая политические возможности местной автономии и подрывающая ее перспективы.

- Нельзя не спросить о "петербургском варианте" развития МСУ. Какой вы видите оптимальную схему местного самоуправления в городе?

- Для меня очевидно, что нынешняя система городского МСУ, когда город поделен более чем на 100 муниципальных образований, неэффективна и выбивается из общемировой практики.

Если посмотреть на то, как управляются города в других странах, мы увидим, что они разделены на небольшое количество достаточно крупных муниципальных образований. Это особенно характерно, например, для Берлина, Барселоны, других крупных городов. Единственное исключение, которое, как всегда, подтверждает правило, - Лондон. Там во время "премьерства" Маргарет Тэтчер город был разбит на большое количество маленьких муниципалитетов. Сделано это было по чисто политическим мотивам: с целью ослабить городское правительство, где большинство традиционно имели лейбористы. Сейчас Лондон постепенно отказывается от схемы малых муниципалитетов.

Оптимальный вариант для города-"миллионщика": небольшое количество довольно крупных районов с серьезной налоговой базой и своими представительными органами. Сложно сейчас сказать, сколько их должно быть в Петербурге, - 20 или 30. Очевидно, что нынешнее административное районирование тоже несовершенно, так как формировалось еще в советское время по принципам, весьма далеким от эффективности и экономической целесообразности. Понятно, что эти районы не будут политически самостоятельны. Можно говорить о политической автономии города, но сложно представить себе политическую автономию, скажем, Васильевского острова.

Санкт-Петербург

У партнеров

    Реклама