Осторожно, мины!

Основные риски, связанные с анклавно-эксклавным положением Калининградской области, формируются совсем не там, где их сегодня усматривают

Визитом Владимира Путина в Калининград завершился долгий и несколько скандальный спор по поводу юбилея города. Напомним: регион собирался отметить 750-летие Кенигсберга - Калининграда, но Москва посчитала такое празднование нецелесообразным. Решение федерального центра порадовало ветеранов, но обидело большинство калининградцев. Сейчас же российский Президент признал, что замалчивать 750-летие города нельзя: область должна стать регионом сотрудничества России и ЕС (в том числе для совместного решения ее сложных проблем).

Спор закончен, но осадок остался: Москва по-прежнему воспринимает возможное расширение германского и в целом европейского присутствия в регионе как угрозу потери контроля над этой территорией. Однако, даже если бы такие опасения были актуальны политически, они полностью лишены экономических оснований. На деле Калининград сегодня все больше отчуждается от Европы и попадает во все большую зависимость от материковой России. Именно эта ситуация, вопреки общепринятому мнению, формирует основные риски для будущего региона.

Не повезло

Оказавшись внутри территории ЕС, Калининград будет подвержен мощному и непосредственному воздействию глобализированной рыночной среды с ее максимально жесткими требованиями к экономической конкурентоспособности. В этих условиях главной угрозой для его будущего развития станет не мифическая визово-торговая изоляция, а неспособность вписаться в европейское окружение по причине нарастающей отсталости. Уже сегодня по среднедушевой величине валового продукта отрыв Калининграда от развитых стран Балтии выглядит непреодолимым: в 4 раза - от Германии и Швеции, как минимум в 4,5 раза - от Финляндии, Дании и Норвегии. Но региону грозит все большее отставание не только от старых, но и от новых членов ЕС. В отличие от Польши и трех балтийских государств, которые интенсивно реформируются, он слабо реагирует на вызовы времени и развивается асимметрично относительно уходящей вперед Европы.

Начать с того, что Калининградской области объективно не повезло. Вместе с приграничными - наиболее бедными - районами Польши и Литвы она образует треугольник отсталого развития, где возможности успешной жизнедеятельности изначально ограничены. Так, находясь в зависимости от привозного снабжения, Калининград вынужден параллельно ориентироваться на внешние рынки сбыта, поскольку менее миллиона местных жителей с ежемесячным среднедушевым доходом 65 долларов формируют очень невысокий платежеспособный спрос. Причем регион не может опереться в своем развитии ни на массовый сырьевой экспорт, как вся Россия, ни на внешнеторговый потенциал портового комплекса, перспективы которого заведомо хуже, чем у портов Ленинградской области и стран Балтии. По рыночным меркам, его торговые связи с "большой" Россией слишком затратны - из-за тысячекилометровой удаленности. Вопреки ожиданиям, он едва ли станет реальным экономическим мостом "Восток - Запад" или международным транспортным узлом в трансъевропейском коридоре "Север - Юг".

Словом, как и кайзеровский Кенигсберг, современный Калининград лишен сравнительных конкурентных преимуществ и нуждается в целенаправленной государственной поддержке, теперь - ради успешного выживания в единой Европе. Есть, однако, существенная проблема: нынешняя система поддержки, при всех попытках ее усовершенствования (обновление в 2001 году Федеральной целевой программы развития области, текущее обсуждение новой редакции закона "Об Особой экономической зоне" 1996 года и многое другое), никак не решает задачи устойчивого развития региона в соответствии с законами рынка и требованиями глобализации.

Издержки федеральной помощи

Наряду с дотациями и прямыми ассигнованиями из федерального бюджета, область уже 10 лет пользуется режимом особой экономической зоны (ОЭЗ), имея эксклюзивное право на свободную торговлю - без уплаты пошлин, внешнеторгового НДС и акцизов. По оценке российской Счетной палаты, только эти льготы обходятся центру в 10,4 млрд рублей в год (что, кстати, составляет треть областного ВРП). При этом калининградские экспортеры удерживают всю валютную выручку (без обязательной продажи государству), а областная администрация - все экспортные доходы от региональной нефтяной квоты, достигающей не менее 300 тыс. тонн. Кроме того, регион получает ежегодно до 7 млрд рублей субсидий от МПС за счет сниженных тарифов на калининградском направлении грузоперевозок.

Вся эта система, конечно, создает эксклаву определенные амортизаторы, но зато ставит его в зависимость от искусственно сформированных привилегий и, соответственно, тормозит рыночную трансформацию. Само "погружение" региона в режим таможенной экстерриториальности изначально привнесло в областную экономику масштабные структурные и институциональные искажения. А к данному моменту здесь уже сложилась крайне затратная модель хозяйствования, отклонения которой от рыночной системы координат намного превосходят общероссийские. Речь идет не только о беспрецедентном разрастании теневого сектора - до 60-90% от величины официального (в целом в России доля теневого сектора составляет 25-50%). Не менее серьезное обстоятельство - формирование импортоориентированной экономики, рост которой наносит ущерб валютно-финансовому положению страны.

Импортная экспансия

Благодаря режиму ОЭЗ Калининград имеет супероткрытую экономику: соотношение внешнеторгового оборота с ВРП составляет 140%, тогда как во всей России - 50-60%. Такие масштабы торговли можно было бы считать достижением, будь они связаны с экспортом. Но калининградский экспорт уже много лет стагнирует на уровне 200 млн долларов в год (с учетом транзитных российских потоков - 500 млн долларов), а в самое последнее время даже начал сокращаться. Зато импорт достигает миллиардных объемов, сопоставимых с величиной ВРП. Причем, по уточненным данным, активное наращивание импорта продолжилось и после девальвации рубля - несмотря на общероссийское возрастание его стоимости. Почему?

В отличие от классических СЭЗ, в Калининграде 80-90% беспошлинного импорта составляют не товары производственного назначения, а готовая потребительская продукция (продовольствие, легковые автомобили, сигареты и бензин), предназначенная для теневой приграничной перепродажи в соседние страны и, главное, для официальной переправки в Россию при минимальной доработке. И вся система льгот выстроена так, что при любом состоянии макроэкономической конъюнктуры местный бизнес может зарабатывать на операциях обслуживания российских импортных потоков намного проще, чем предприятия других регионов. В частности, режим ОЭЗ не только искусственно завышает калининградский курс рубля относительно среднероссийского, но и позволяет легко доводить импортные закупки до статуса продукции собственного производства, направляемой в Россию без уплаты таможенных платежей. В итоге, вопреки законам рынка, ориентация на импорт и массовый сбыт продукции в удаленную Россию становится для Калининграда коммерчески более выгодной, чем курс на развертывание экспортных производств и поставок продукции в близлежащую Европу.

Примечательно, что в последние годы экономического подъема торговля Калининграда с Россией росла намного быстрее его внешней торговли, а к 2001 году вывоз областной продукции на российские рынки втрое превысил величину экспорта на рынки мировые. Иными словами, Калининград экономически привязан к России гораздо сильнее, чем к Европе, причем степень привязки заметно усиливается - и это приветствуется как у нас, так и на Западе. Теперь ЕС может успокоить Москву относительно издержек своего расширения и возможного ухода региона "в отрыв". Москва же - может признать, что поставки из ОЭЗ в Россию (в том числе холодильников, телевизоров и мебели, как это происходит в последнее время) вносят растущий вклад в процесс импортозамещения, поскольку способны конкурировать по цене с потребительским импортом из Европы.

На самом же деле реального эффекта замещения импорта нет - ни в масштабах области, ни в масштабах страны. Напротив, логика импортоориентированного роста такова: чем больше потребительских товаров Калининград продает в Россию за рубли, тем меньше он экспортирует за рубеж и тем больше валюты расходует на оплату импортных компонентов. При этом наращивание импорта уводит в тень все большую долю извлекаемой регионом ренты, что, в свою очередь, оголяет областной бюджет. В итоге, при любом расширении производства товаров для России, внешнеторговый дефицит Калининграда автоматически возрастает, а налоговый потенциал, напротив, сокращается. В конечном счете дело оборачивается двойными потерями для федерального центра - как если бы он напрямую дотировал российского потребителя в рублях и в валюте для приобретения именно калининградской продукции.

Неоправданные затраты

Действительно, специализация на импортном посредничестве делает Калининград регионом - расточителем ресурсов; территорией, которая находится в допинговой зависимости от дальнейшего расширения федеральной помощи. Мало того, что, имея особую поддержку центра в виде льгот и скрытых субсидий, область испытывает хронический дефицит бюджета (иногда переводимый в скрытую форму). Она к тому же генерирует колоссальный - в размере почти половины ВРП - внешнеторговый дефицит и уже напрямую расходует российские бюджетные и валютные накопления.

Известно, что за годы реформ степень дотационности Калининграда неуклонно повышается (с 18% в 1994 году до 37,8% по проекту бюджета 2003-го) и он не в состоянии погасить накопленные долги (400 млн рублей Минфину России и 15 млн долларов по кредиту Дрезднер-банка 1997 года). Менее известно другое: при сложившейся модели хозяйствования иждивенчество региона будет лишь прогрессировать, не оставляя Правительству РФ разумной альтернативы: оно будет вынуждено постоянно расширять масштабы поддержки территории ради сохранения здесь стабильности. И никакие дополнительные налоговые льготы инвесторам и банкам, предусмотренные сегодня Минэкономразвития в новой редакции закона "Об ОЭЗ", сами по себе не смогут разорвать этот порочный круг.

Будь Калининградская область самостоятельным государством, при нынешнем внешнеторговом дефиците ей пришлось бы столкнуться с сокрушительной девальвацией своей валюты. Но как часть страны Калининград может переносить макроэкономические риски на российскую экономику - дефицит внешней торговли области покрывается за счет актива текущего счета платежного баланса России. По самой скромной оценке, в текущем году калининградское импортозамещение обойдется стране в 2,4% величины актива баланса и в 7,7% чистого притока инвалюты (табл. 2). Пока что острота этой нагрузки не ощущается центром. Но если страна столкнется с дефицитом текущего счета (например, в случае обвала мировых цен на нефть или нарастания внутренних финансовых затруднений в отраслях ТЭК), то ради поддержания калининградской экономики на плаву Правительству придется уже расходовать золотовалютные резервы или идти на дополнительные внешние заимствования.

Столь высокие затраты можно было бы оправдать лишь в том случае, если бы они помогали региону выйти на траекторию устойчивого здорового развития. Однако в действительности все происходит наоборот. Опираясь на искусственные стимуляторы роста, калининградская экономика чем дальше, тем больше (и особенно в периоды наращивания темпов) деформируется. Она не просто лишается устойчивости, а попадает в ситуацию сверхвысоких системных рисков. Даже при частичном ухудшении льготного режима такая экономика может резко сбросить обороты и лопнуть, как мыльный пузырь. Вспомним знаковый эпизод января 2001 года, когда временная отмена центром льготы по НДС при поставках продукции в Россию парализовала деятельность 80% калининградских предприятий.

Повторение подобных эпизодов может произойти как по зависящим, так и по не зависящим от центра причинам. Например, при реформе в стране естественных монополий и либерализации энерго- и транспортных тарифов, а также если Россия в ходе очередной подготовки к вступлению в ВТО обязуется упразднить индивидуальные льготы и повсеместно снизить импортные пошлины. В любом случае, если Калининград будет и дальше "сидеть на игле" квазирыночных стимуляторов, рано или поздно его инерционный экономический подъем прервется шоковым обвалом производства. А такое развитие событий невыгодно ни России, ни Европе.

Где же германизация?

Не менее негативно, чем искусственная зависимость от центра, влияет на Калининград его нарастающее отдаление от Европы, закрепление чужеродности региона в гомогенном экономическом пространстве ЕС.

Эта чужеродность объясняется прежде всего отрывом области от Европы по качеству экономического роста - структуре производства и занятости, уровню производительности труда, модели энергопотребления и т.д. Кроме того, хотя ведущими торговыми партнерами Калининграда являются именно страны ЕС (45% областного импорта и 28% экспорта), нынешняя модель торговли с ними - массовый импорт и мизерный экспорт - препятствует вовлечению региона в европейскую систему производственных связей. Достаточно сказать, что дефицит торговли Калининграда с Германией почти в четыре раза превосходит стоимость его экспорта в эту страну. Не имея же экспортных ниш на рынках Балтии, Калининград фактически выпадает из международного разделения труда.

Особую проблему составляет отчуждение от европейских рынков капиталов (табл. 3). За весь постсоветский период область привлекла крошечный объем иностранных инвестиций (68 млн долларов), а в настоящее время ведущие страны-инвесторы (Германия, Швеция и Швейцария) не только не расширяют здесь свое присутствие, но, напротив, выводят отсюда активы. Так, несмотря на бурный рост экономики, в 1999-2001 годах приток в регион прямых иностранных инвестиций практически прекратился (сократившись в среднем до 5 млн долларов в год по сравнению с 15 млн долларов в середине 1990-х). Доля же ведущего инвестора - Германии в накопленном объеме таких поступлений уменьшилась вдвое - до 4,5 млн долларов. При этом в Калининград не пришла ни одна крупная транснациональная корпорация - из тех, что будут определять в обозримой перспективе экономическое развитие балтийской части Европы.

При движении в прежнем алгоритме Калининград, хотя и притянет капиталы конъюнктурной ориентации, останется на обочине внимания глобальных инвесторов. В современных условиях это автоматически вовлечет территорию в так называемый "порочный круг недоразвитости", когда маргинальное положение в мирохозяйственных связях неизменно воспроизводит состояние отсталости. И никакие традиционные меры улучшения инвестиционного климата здесь не помогут.

Старый "новый образ"

Предотвратить самоизоляцию региона в европейском окружении можно единственным способом - путем смены импортоориентированной модели роста на экспортоориентированную. Однако парадокс в том, что в условиях расширения ЕС все группы интересов в России и в Европе под действием рыночных сил будут автоматически удерживать область в русле инерционного развития.

Первоочередной интерес к использованию калининградской ОЭЗ в качестве канала облегченного, беспошлинного входа на рынки России и стран СНГ будут проявлять Польша и Литва. Для них массовый экспорт продукции в этом направлении окажется жизненно важным - как один из немногих способов смягчения издержек присоединения к ЕС. Одновременно к удобствам внешнеторгового режима Калининграда обратятся и другие транзитные экономики Балтии и Центральной Европы, чье развитие критически зависит от экспортного спроса. А как только их экспортная экспансия на Восток будет развернута, к обслуживанию импортных потоков на территории региона активно подключится российский бизнес, чем, собственно, и объясняется "неожиданная" волна притока в Калининград московских, питерских, а также оффшорных капиталов, поднявшаяся с конца прошлого года. При этом Брюссель и нынешние члены ЕС будут объективно поддерживать такой ход событий, рассматривая расширение присутствия в Калининграде Польши и Литвы как фактор создания на новой восточной границе ЕС "буферной зоны" социально-политической стабильности.

Как следствие, калининградская экономика может испытать всплеск инвестиционной активности и даже войти в фазу ускоренного роста, что, однако, не придаст ей ни большего здоровья, ни большей устойчивости. Напротив, она будет накапливать теневые доходы, кризисный потенциал и издержки для России. Кроме того, даже если ускорение роста и сможет повысить среднедушевую величину областного ВРП, то сближение территории со странами ЕС по уровню развития будет сугубо формальным - в силу расхождения с европейским пространством по качественным параметрам.

Ответственная позиция

Как видим, для удержания Калининграда в орбите своего влияния Москве не требуется сегодня никаких специальных усилий. Однако положение, при котором регион становится каналом массового сброса на российский рынок заведомо неконкурентоспособной для Запада продукции, проедая при этом валютные накопления страны, является для России экономическим абсурдом. Не слишком ли высока цена политического недоверия к Европе? И не слишком ли наивным выглядит, в свою очередь, желание Европы защититься от калининградских мягких рисков безопасности (распространение загрязнений, контрабанды, наркотиков, СПИДа и т.п.), не затрагивая при этом их экономических корней - сущностных дефектов развития региона? Удобная позиция под действием рыночных сил еще не дальновидная: фактически и для России, и для ЕС калининградская проблема остается "зависающей".

Ответственный подход к судьбе анклава состоит в готовности обеих сторон совместно заняться именно этой исходной проблемой - вопросами изменения самой модели его экономического роста. Причем выбор вариантов здесь невелик. Единственная разумная, экономически оправданная стратегия, позволяющая разорвать порочный круг, - попытаться развернуть регион преимущественно в сторону европейских рынков сбыта. В этом случае встраивание региона в экономическое пространство ЕС становится уже не модным политическим лозунгом и не самоцелью, а средством достижения устойчивого развития. При исключительной трудности такого курса именно он позволит России избежать дальнейших финансовых потерь и, более того, когда-нибудь получить от своего анклава налоговые и валютные поступления.

Реформирование калининградской экономики должно быть не менее радикальным, чем в странах - кандидатах на вступление в ЕС, но при этом совершенно иным по сценарию. Из-за особой деформированности эта экономика не сможет пережить шоковую терапию брюссельских программ адаптации. Калининграду нужен индивидуальный вариант промышленной политики, который предусматривает осторожное, плановое видоизменение всей системы льгот в пользу только экспортоориентированных предприятий; наличие переходного периода для подготовки местных производителей к этим и другим изменениям в хозяйственном режиме и наконец специальную программу продвижения калининградского экспорта в Европу. По сути, в этом и заключается идея пилотного региона сотрудничества России и ЕС.

Москва