Сила компромисса

Спецвыпуск
Москва, 29.03.2004
«Эксперт Северо-Запад» №12 (169)
Губернатору Вологодской области Вячеславу Позгалеву удалось примирить интересы разных групп влияния и стать безальтернативным политическим лидером в регионе

Даже при беглом анализе политической и экономической ситуации в Вологодской области в глаза бросаются два основных факта. Первый - доминирование в экономике региона компании " Северсталь". Будучи безусловным лидером и по количеству персонала, и по объему прибыли, и по налоговым отчислениям в региональный бюджет, "Северсталь" по определению является наиболее влиятельной группой интересов в Вологодской области. Второй факт - столь же безусловное политическое лидерство действующего губернатора Вячеслава Позгалева. На протяжении последних 8 лет Позгалеву в Вологде нет альтернативы. Об этом свидетельствуют и результаты выборов: в 1996 году, избираясь на первый срок, Вячеслав Позгалев набрал 80% голосов, в 1999-м - 78%, а в декабре 2003 года - почти 83%, более чем в 15 раз опередив ближайшего конкурента.

Позгалев - выходец с "Северстали", и хорошие отношения губернатора с этой корпорацией ни для кого не являются секретом. На первый взгляд, Вологодская область является классическим примером "региона-корпорации", пользуясь определением московского географа Натальи Зубаревич, когда крупный экономический субъект полностью подчиняет своим интересам политическую жизнь региона (такой тип взаимоотношений между властью и бизнесом характерен прежде всего для некоторых северных областей России, богатых сырьевыми ресурсами).

Однако реальная ситуация несколько сложнее. Во-первых, географически протяженная Вологодская область слишком велика (путь от Вологды до Москвы короче, чем от Вологды до Великого Устюга - одного из районных центров области), а ее экономика слишком диверсифицирована, чтобы полностью замыкаться на интересы одного, пусть даже крупного, экономического игрока. Во-вторых, сильная позиция действующего губернатора, хотя и была достигнута при поддержке "Северстали", в большей степени объясняется внутренней логикой политического развития региона в 90-е годы. Губернатор, чья легитимность была неоднократно подтверждена на выборах, не занимает подчиненную позицию по отношению к корпорации, скорее, они взаимодействуют как равноправные партнеры. Успех Позгалева вызван не столько тем, что, став губернатором, он стал лоббировать интересы "Северстали", сколько тем, что он сумел примирить интересы разных групп влияния, действовавших в области, не вступив при этом в конфликт ни с одной из них.

Два раскола

Структуру групп интересов в Вологодской области образуют прежде всего два базовых экономико-географических деления.

Во-первых, для области характерен бицентризм: Вологда является административным центром, однако по численности населения и промышленному потенциалу она уступает Череповцу. Похожая внутренняя структура существует, например, в Красноярском крае, в составе которого выделяются два явных центра - Красноярск и Норильск. Однако если Норильск является столицей Таймырского автономного округа, который хотя и входит в состав края, но обладает достаточной степенью самостоятельности, то автономия Череповца сводится к статусу обычного муниципального образования (еще один, более близкий пример для сравнения - Псковская область, в которой с Псковом соперничают Великие Луки).

Череповец и Вологда (их разделяет чуть более 100 км) далеко не всегда составляли единое административное целое. В существовавшую с 1796 года Вологодскую губернию Череповец не входил, будучи центром Череповецкой губернии (отдельным территориальным образованием была также Великоустюгская губерния). Губернии существовали раздельно до 1920-х годов, когда объединились в составе Северной области, из которой в 1937-м была выделена Вологодская область в ее нынешних границах.

Череповец оставался промышленно неразвитым провинциальным городом до 1950-х, пока не началось строительство металлургического комбината. Место для строительства комбината было выбрано по принципу благоприятного местоположения: город находится на пересечении водных и железнодорожных путей, примерно на середине пути от северных поставщиков сырья до потребителей готовой продукции в центральной России. Позже в Череповце были построены также крупные химические комбинаты. Город, став центром притока рабочей силы, быстро рос и через некоторое время обогнал Вологду по числу жителей.

Вологда, несмотря на наличие нескольких, в том числе довольно крупных, машиностроительных заводов, по своему экономическому потенциалу значительно уступает Череповцу. Кроме того, экономики городов практически независимы друг от друга: металлургический и химический комплекс Череповца слабо связан с вологодским машиностроением. "Экономика нашего предприятия очень мало переплетается с экономикой предприятий Вологды, - говорит заместитель генерального директора череповецкого " Аммофоса " Владимир Поматилов. - Хотя на некоторых предприятиях мы размещаем заказы на оборудование, производственной кооперации, по сути, нет: сырье мы везем из других регионов, продукцию (в основном фосфорные удобрения. - А.Б.) продаем не городскому населению". То же относится и к "Северстали", основные рынки сырья и сбыта которой находятся далеко за пределами Вологодской области.

В 1990-х годах, в условиях не вполне четких межбюджетных отношений, между двумя городами не могло не возникнуть напряжения. Череповецкие предприятия являлись основным источником налоговых поступлений в областной бюджет, а бюджетные расходы при этом были распределены по всей области, что вызывало понятное недовольство череповчан. "В начале 90-х между Вологдой и Череповцом было очень резкое противостояние экономических элит, - говорит Вячеслав Позгалев. - Когда я был назначен губернатором в 1996 году, я привел команду из Череповца. Приехали 22 руководителя, которые занимают сейчас в городе разные посты. Неприятие Череповца было настолько сильным, что тогда в ходу были термины "железные мальчики", "железный молот", который "подомнет" под себя Вологду. Если почитать газеты тех лет, то обстановка была не просто агрессивная, а враждебная. Череповец платил Вологде тем же". О борьбе Вологды и Череповца свидетельствует и вице-губернатор области Леонид Иогман: "Десять лет назад было довольно сильное противостояние. Я сам из Череповца - фронда по отношению к Вологде там всегда была. Череповец более космополитичный, он - как тигель, в котором сплавились разные поколения, народы. А Вологда - более консервативная, спокойная, неспешная, более административная".

Второй экономико-географический раскол проходит по линии "город - село". В структуре экономики Вологодской области заметное место занимают сельское хозяйство и лесная промышленность. "Я бы сказала, что Вологодскую область условно можно разделить на две половины. Одна - западная, которая прилегает к Череповцу, более промышленная. Другая половина, восточная, - это лес и сельское хозяйство. Запад и восток - вот два разных ориентира", - утверждает главный редактор череповецкой газеты "Речь" Елена Бегляк. Аграрии всегда составляли группу интересов, способную оказывать влияние на политическую жизнь региона (Аграрная партия, например, в Вологодской области получала больше голосов, чем в среднем по России). Свои интересы стремятся отстаивать и представители лесного бизнеса, и газовики (на территории области проходит газопровод и располагается несколько управлений, принадлежащих "Севергазпрому" - дочерней компании "Газпрома").

Противостояние череповецких и вологодских элит, а также аграрного и промышленного лобби, различных групп чиновничества определило особенности трансформации политического режима в Вологодской области в 90-е годы.

Бои без правил

Политическая стабильность и предсказуемость, присущие Вологодской области с 1996 года, когда ее возглавил Вячеслав Позгалев, вовсе не были характерны для нее в первой половине 90-х - во время губернаторства Николая Подгорнова. Используя классификацию сценариев выхода из ситуации политической неопределенности, предложенную петербургским политологом Владимиром Гельманом, политическую борьбу в Вологодской области в то время можно охарактеризовать как "войну всех против всех". Этот термин описывает положение, при котором отсутствует доминирующий актор (действующий субъект) и при этом используются силовые стратегии. "Развитие политических событий в результате данного сценария скорее напоминает компьютерные игры - "аркады", в которых игрок, пройдя через серию испытаний в одной комнате, по выходе из нее начинает новый цикл сражений, пока не дойдет до заветного приза", - пишет Гельман.

Николай Подгорнов - народный депутат РСФСР и бывший директор совхоза, не имевший даже высшего образования, был назначен главой администрации Вологодской области в октябре 1991 года указом Бориса Ельцина. Одновременно сформировались и другие центры политического влияния: один - вокруг представителя президента в области, профессора-филолога Гурия Судакова, другой - вокруг председателя облсовета Геннадия Хрипеля (который затем стал председателем Законодательного собрания области, а ныне является представителем областного собрания в Совете Федерации).

Отношения в этом треугольнике складывались по конфликтному сценарию. В октябре 1993 года облсовет, поддержавший в конфликте ветвей власти Верховный совет, был распущен (Подгорнов, напротив, выступил на стороне Ельцина). Однако избранное в 1994 году Законодательное собрание вновь оказалось в оппозиции главе региональной исполнительной власти. Председателем собрания опять назначили Геннадия Хрипеля, возглавившего сильное аграрное лобби. Характерно, что в собрании первоначально вообще не были представлены депутаты от Череповца, в котором выборы состоялись не сразу.

Пиком конфликта стало расследование так называемого "хлебного дела", инициированное депутатами-аграриями. Подгорнова обвинили в нецелевом использовании федерального кредита, выданного под "северный завоз". Расследование тянулось несколько лет и было активизировано в период президентской избирательной кампании 1996 года. В результате в марте 1996-го Подгорнов практически одновременно с бывшим главой администрации Архангельской области Павлом Балакшиным был отстранен от должности, а исполняющим обязанности губернатора назначен мэр Череповца Вячеслав Позгалев. Через несколько месяцев Позгалев выиграл губернаторские выборы (баллотировавшийся на них Подгорнов набрал чуть более 3% голосов, а в 1997 году и вовсе был осужден на 7 лет лишения свободы, но в 2000-м попал под амнистию). По словам исследователей из Московского центра Карнеги, в результате борьбы вологодских чиновников власть досталась "руководителю крупнейшего и хозяйственно мощного города, живущего вполне обособленной от областного центра жизнью. Замена оказалась удачной, а власть преемника - прочной".

Позгалев на момент назначения был не только мэром Череповца, но и депутатом Совета Федерации (на прошедших в 1993 году выборах он победил в двухмандатном округе вместе с губернатором Подгорновым, впрочем, опередив последнего более чем на 10%). Возможно, именно этим объясняется выбор Ельциным его кандидатуры. "Меня знали в администрации президента, - вспоминает сам Позгалев. - Тогда главой администрации был Николай Егоров, и со мной, наверное, полгода работали, убеждая прийти сюда. Может быть, потому что я занимал активную позицию в Союзе городов России. Может, потому что поддержал Владимира Шумейко в Совете Федерации".

Вмешательство федерального центра кардинально изменило политический расклад в области. Если во время губернаторства Подгорнова череповецкие элиты оказывали слабое влияние на политическую жизнь в областном центре (хотя авторитетный генеральный директор Череповецкого металлургического комбината Юрий Липухин обладал определенным весом и на областном уровне), то с назначением Позгалева в Вологду пришло череповецкое лобби. Впрочем, нельзя сказать, что для Вологодской области это было в новинку: два последних секретаря Вологодского обкома КПСС - Валентин Купцов (ныне - видный деятель КПРФ) и Владимир Саранских тоже были выходцами из Череповца. Так что назначение Подгорнова скорее можно считать исключением из правила.

Затишье после бури

После переезда в Вологду в 1996 году Позгалев оказался в непростой ситуации. С одной стороны, он не без оснований воспринимался вологодской элитой как выходец из Череповца и ставленник "Северстали" (Позгалев около 30 лет проработал на металлургическом комбинате). Череповчане ожидали от нового губернатора пересмотра областной бюджетной политики в пользу Череповца, явно дискриминировавшегося в первой половине 90-х. Однако в условиях нехватки ресурсов их перераспределение неизбежно должно было сказаться на других районах, что могло вызвать оппозицию со стороны других заинтересованных групп.

В этих условиях губернатор выбрал компромиссную стратегию, постаравшись не обидеть ни череповецкую, ни вологодскую группы. "Северсталь", собственником и генеральным директором которой в 1996 году стал 30-летний менеджер Алексей Мордашов, находилась в то время в состоянии кризиса. "В 1996-1997 годах мы были в тяжелейшей ситуации, - вспоминает нынешний генеральный директор " Северстали " Анатолий Кручинин (Мордашов занимает сейчас должность председателя совета директоров комбината). - Мы сами не могли справиться с накапливавшимися проблемами. Тогда были приняты определенные управленческие решения, которые позволили нам стабилизировать работу и повысить ее эффективность. Прежде всего это выражалось в уменьшении налогооблагаемой базы. Это помогло пережить тяжелое время, и мы стали быстро подниматься на ноги".

Позгалев говорит, что налоговые льготы были предоставлены не только "Северстали", но и другим предприятиям области. За счет льгот они оставили у себя около 800 млрд неденоминированных рублей. "Область покрылась митингами, протестами, профсоюзами, нас клеймили позором, говорили: что вы делаете, людям зарплату не платят, а вы освобождаете предприятия от налогов, - рассказывает Позгалев. - И мы этот удар выдержали. Пока мы его держали, предприятия раскручивались и уже в 1998 году впервые вышли на положительную динамику развития".

Оказав помощь "Северстали", Позгалев одновременно занял компромиссную позицию по отношению к вологодскому чиновничеству, первоначально встретившему его и его команду настороженно. "Открытого противодействия я не встречал, но настороженность была", - вспоминает Леонид Иогман. "Я всегда считал, что худой мир лучше доброй ссоры, - говорит Позгалев. - И когда меня назначили, первое, что я сделал, - пришел в Законодательное собрание и сказал: "Давайте, ребята, работать дружно, и не будем мериться бородами - у кого она длиннее"".

"Когда Позгалев пришел в Вологду, он, безусловно, столкнулся с глухой оппозицией, - рассказывает Елена Бегляк. - Как в любом чиновничьем городе, там оппозиция никогда не бывает открытой. Мне кажется, что он очень быстро понял: чтобы успешно управлять областью, ему нужно сотрудничать не только с "Северсталью", но и с другими, набирающими потенциал политическими силами, например - аграрным лобби, представителями газового и лесного секторов. Думаю, что в результате ему удалось найти золотую середину, нейтрализовав тем самым своих довольно влиятельных конкурентов".

Компромиссная стратегия губернатора позволила ему не только укрепить свое положение, но и преодолеть существовавший в области раскол. Противоречия между Вологдой и Череповцом постепенно стали менее заметными. "Может быть, я ошибаюсь, но мне кажется, что противостояние Вологда - Череповец стало сглаживаться, нивелироваться, оно уже не столь явное, как несколько лет назад", - говорит Анатолий Кручинин. По свидетельству мэра Череповца Михаила Ставровского, в последние годы нет проблем с формированием городского бюджета. "При обсуждении областного бюджета на следующий год мы отстаиваем свои нормативы, доказывая, что в городе должна остаться необходимая часть, - говорит Ставровский. - Мы делаем это и напрямую в департаментах правительства, и через наших депутатов. Споры, безусловно, идут, и нелепо было бы предполагать, что все проходит так уж гладко. Тем не менее войны нет - вот что самое главное. Каждый год мы приходим к решению, которое позволяет нам наполнить бюджеты и города, и области". Впрочем, надо отметить, что в конце 90-х годов, когда экономическая ситуация была менее благополучной, чем сейчас, борьба за долю Череповца в бюджете области была более серьезной. В действительности "примирению" Вологды и Череповца во многом способствует продолжающийся на протяжении последних лет экономический рост, за счет которого несколько сократился разрыв в уровне налогов, собираемых в двух городах. В 2003 году Череповец перечислил в бюджеты всех уровней 22 тыс. рублей налогов в расчете на одного жителя, а Вологда - 18 тыс. рублей. Для сравнения: показатели 1996 года - 24 тыс. и 6 тыс. рублей соответственно.

Экономическая политика, которую уже на протяжении нескольких лет проводит администрация Позгалева, направлена на диверсификацию экономики региона с целью ослабить зависимость областного бюджета от одного налогоплательщика - "Северстали" (что, кстати, вполне соответствует интересам самой "Северстали"). Понятно, что стимулирование роста в лесном и аграрном комплексах находит поддержку у представителей соответствующих отраслей.

Стальная идентичность

Тем не менее основным предприятием области является и еще долгое время будет оставаться "Северсталь". Соответственно, "Северсталь" наиболее заметна и на политической арене: не говоря уже о том, что область возглавляет выходец с комбината, его представители есть и в Законодательном собрании, а один из трех депутатов Государственной Думы от Вологодской области, избранных в декабре 2003 года (Георгий Шевцов), входит в совет директоров "Северстали". Влияние "Северстали" настолько велико и безусловно, что другие финансово-промышленные группы, представленные в области, даже не пытаются конституировать свое политическое лобби в регионе. Прежде всего это касается корпорации "Фосагро", под контролем которой находятся два крупнейших череповецких химических комбината - "Аммофос" и "Череповецкий азот". Будучи достаточно активным политическим игроком в Мурманской области (см. "Эксперт С-З" 44 от 24 ноября 2003 года), в Вологодской области "Фосагро" держится подальше от политики: достаточно сказать, что корпорация не имеет представителей не только в областном собрании, но даже в городском собрании Череповца.

Особенность отношения к "Северстали" в области заключается в том, что компания не воспринимается как внешний игрок (что характерно для многих других ФПГ, скупивших за последние годы активы в регионах). На самом деле "Северсталь" и не является внешним игроком: компания зарегистрирована в области, где и платит налоги, а ее руководитель Алексей Мордашов старательно подчеркивает свое череповецкое происхождение, эксплуатируя образ крупного бизнесмена из провинции. "Мне кажется, что это часть его имиджа - "Я череповецкий, я здесь родился, вырос и состоялся. И поэтому, что бы ни происходило, где бы ни был мой офис, сколько бы заводов мы ни прикупили в Америке или Азии, интересы "Северстали" и Череповца останутся для меня приоритетными"", - говорит Елена Бегляк.

"Северсталь" является своего рода символом области, знаком региональной идентичности. Вероятно, то же самое можно сказать и лично о Мордашове: по крайней мере местная пресса с явной гордостью регулярно сообщает о размере его состояния и местах, занятых в рейтингах миллиардеров.

Стараясь следовать сложившейся репутации ответственной компании, "Северсталь" конвертирует ее в социальный капитал, который гарантирует в целом позитивное отношение населения и снижает таким образом возможные риски (трудно представить, например, что Череповецкий металлургический комбинат может стать объектом атаки со стороны любой другой крупной бизнес-группы). Компания стремится поддерживать хорошие отношения с властью как на областном, так и на федеральном уровнях. Что касается взаимоотношений с администрацией Позгалева, то они практически бесконфликтны: стороны стараются идти друг другу навстречу.

"Мордашов прекрасно понимает, что предприятие может развиваться только в благоприятной социальной среде, - говорит Позгалев. - И поэтому он не думает о том, как бы поменьше платить налогов. Мы всегда договоримся, сколько налогов надо платить. Мы садимся за стол переговоров и говорим: нам надо столько-то. И они постараются так построить свои планы, чтобы заплатить столько налогов, сколько нам надо". Налоговые соглашения фиксируются специальным протоколом. Существует и практика финансовых договоренностей другого рода: например, несколько лет назад "Северсталь" предоставила администрации двухлетний беспроцентный кредит на 300 млн рублей. По всей видимости, у Мордашова сложились неплохие отношения и в Кремле, по крайней мере на прошедших президентских выборах он едва ли не единственный из крупных бизнесменов вошел в число доверенных лиц Владимира Путина.

На сегодняшний день альянс "Северсталь" - Позгалев выглядит непоколебимым. Позицию губернатора усиливает не только союз с крупнейшим экономическим субъектом, но и высокий уровень поддержки населения, отсутствие конфликтов с другими влиятельными группами интересов (администрация области подписала договоры о сотрудничестве с " ЛУКОЙЛом", " Газпромом" и Северной железной дорогой). У губернатора хорошие отношения с федеральными властями (на последних выборах в Госдуму Позгалев возглавлял список "Единой России" в группе "Север", включавшей, помимо Вологодской, Архангельскую область, Ненецкий автономный округ и Республику Коми).

Потенциальных точек конфликта в области не видно. Проблема может возникнуть ближе к 2008 году, когда третий срок Позгалева будет подходить к концу. По закону, он больше не имеет права баллотироваться и вынужден будет искать преемника. Впрочем, закон к тому времени может измениться. По крайней мере полпред Президента в СЗФО Илья Клебанов, поздравляя Позгалева с победой на последних губернаторских выборах, пожелал ему, чтобы "через следующие пять лет избиратели вновь доверили ему развитие области".

Череповец - Вологда - Петербург

У партнеров

    «Эксперт Северо-Запад»
    №12 (169) 29 марта 2004
    Третья власть
    Содержание:
    Реклама