В принятой правительством Петербурга 23 марта 2004 года "Концепции реформирования городского хозяйства Санкт-Петербурга на 2004-2010 годы" изложены основные принципы реформирования и структура будущей программы реформ в пяти сферах городского хозяйства: жилищно-коммунальной, энергетики и инженерного обеспечения, городского транспорта, благоустройства и дорожного хозяйства, обращения с отходами.

Основная цель реформирования - изменить управление городским хозяйством в сторону минимизации вмешательства государства. Главное направление реформы - замена госуправления на госрегулирование. Вместо прямого субсидирования отраслей и непосредственного управления ими администрация собирается просто оплачивать услуги, производить которые будут компании разных форм собственности. Причем в тех случаях, когда услуги оказываются непосредственно населению, петербуржцы будут сами платить за них (все бюджетные субсидии будут поступать на лицевые счета граждан).

В связи с этим авторы "Концепции..." формулируют важнейший принцип реформирования: "Передача права распоряжения бюджетными средствами от предприятий городского хозяйства самим гражданам - субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании средств. Таким образом, город откажется от практики централизованного решения локальных задач по содержанию жилищного фонда, предоставлению транспортных услуг и т.д.".

Результатом намеченных реформ должно стать повышение эффективности функционирования городского хозяйства, что обеспечит современное качество услуг, а также общее снижение расходов на содержание городского имущества минимум на 20%. Кроме того, дополнительные финансовые ресурсы будут привлечены в модернизацию этого имущества.

Конкретные программы реформ в каждой из пяти сфер городского хозяйства практически готовы. Все они должны быть утверждены правительством до 1 июня. Принятие необходимых для их реализации нормативных актов уже началось.

Либеральные песни

"Концепция..." подготовлена рабочей группой под руководством вице-губернатора Олега Виролайнена. Помимо подведомственных ему комитетов, в разработке документа принимали участие и другие комитеты администрации, относящиеся к экономическому блоку (КУГИ, КФ, КЭРППиТ). Одним из главных идеологов "Концепции..." называют заместителя председателя Комитета по содержанию жилищного фонда (КСЖФ) Олега Вихтюка. По словам заместителя председателя КЭРППиТ Екатерины Голоулиной, документ вполне соответствует принципам социально-экономической политики, проводимой ее ведомством. Укладывается "Концепция..." и в "Программу социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2008 года".

Первая треть "Концепции..." объемом почти 40 страниц содержит описание нынешней ситуации, определяет условия для проведения реформы и перечень мер для изменения системы управления городским хозяйством. Остальная часть документа посвящена принципам реформирования каждой из пяти сфер на основе новой системы управления.

И на заседании правительства Петербурга, где рассматривалась "Концепция...", и на пресс-конференции, проходившей 25 марта в ИТАР-ТАСС, Олег Виролайнен признавал справедливой критику состояния городского хозяйства, которая звучит в СМИ. Он не делал даже ритуальных оговорок типа "не все так плохо", "надо учесть все положительное, что было достигнуто", а решительно заявлял, что налицо кризис самой системы, поэтому выходить из него надо именно системными реформами, на что и претендует правительственная "Концепция...". Надо признать, что сформулированная "генеральная линия" реформ (как выразился Виролайнен), в принципе, соответствует современным представлениям об управлении городским хозяйством. Ее суть заключается в "отказе города от ведения хозяйственной деятельности по управлению объектами городского хозяйства при сохранении имущественного комплекса в госсобственности". Реформаторы хотят, насколько это возможно, ввести сферу городского хозяйства в рынок. Благо, как справедливо отмечается в документе, "большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, транспортной сферы потенциально являются коммерчески выгодными". (Впрочем, выгодна не только модернизация, но и вообще производство и продажа услуг.)

Новая система экономических отношений предполагает изменение как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков. Функции заказчика и производителя услуг будут разделены. Появится также институт управляющих компаний, которые смогут организовывать пообъектное предоставление услуг. Со всеми участниками установят четкие договорные отношения. Система образования тарифов (цен, регулируемых государством) будет экономически обоснованной.

В соответствии с "Программой социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2008 года", в сфере городского хозяйства предполагается разработка реестра стандартов качества услуг населению. Их четкое соблюдение - непременное условие реформирования. Как и переход к адресной социальной защите малообеспеченных слоев населения.

Реформы в отраслях

В энергетической сфере, по словам председателя Комитета по энергетике и инженерному обеспечению Александра Боброва, намечено прежде всего "приведение городских ГУПов в нормальное финансовое состояние" и увеличение финансирования инженерной инфраструктуры (в два раза в 2005-м и в три раза в 2006 году). Часть дополнительных средств пойдет на создание новых объектов, ибо их отсутствие тормозит строительство и реконструкцию в центре города. В этой деятельности примут участие РАО ЕЭС и "Газпром" (в лице "Ленэнерго" и "Петербургрегионгаза"). Протокол об изменении взаимоотношений в области газораспределения уже подписан, вскоре завершатся переговоры и с РАО ЕЭС.

По словам Виролайнена, будут перезаключены все договоры на поставки энергоресурсов городскими монополистами: "У нас до сих пор нет ни с одним из них нормальных договорных отношений. Энергия подается, как в советские времена - чохом, валом. Никто не знает - сколько, почему, на каком основании. Из-за этого возникают конфликты по платежам". Будет наведен порядок и во взаимоотношениях с федеральными ведомствами, предоставляющими льготы отдельным категориям граждан, но не оплачивающими их.

В сфере обращения бытовых отходов предполагается несколько организационных мероприятий. В структуру Жилищного комитета (который все еще не создан) войдет специальное управление санитарной очистки (такая структура создается - пока в рамках КСЖФ), в его компетенции будет все, что связано с отходами (раньше этим занимались разные комитеты). В основе расчетов в этой сфере отныне будут только весовые показатели. Появятся электронный учет перемещения бытовых отходов и единые тарифы для всех мусорообразователей (чтобы не возникало споров по поводу коммерческого или некоммерческого статуса мусора).

Реформа в области городского транспорта, где рыночные отношения уже более или менее развиты, предусматривает корректировку госрегулирования. Во-первых, пассажирские перевозки будут регулироваться не по маршрутам, а по целым городским регионам (зонам) - администрация намерена выставлять на тендеры транспортное обслуживание зон. Причем соответствующий лот будет включать как социальные, так и коммерческие перевозки. По мнению председателя Комитета по транспорту Александра Дацюка, такая схема наиболее целесообразна как с точки зрения управления перевозками (выигравшая тендер компания отвечает за все транспортное обслуживание данной городской территории, включая и общественный, и коммерческий транспорт), так и по экономическим соображениям (убытки компании от социальных перевозок перекрываются прибылями от коммерческих). При этом заметно снижаются и бюджетные затраты.

По словам Дацюка, вскоре начнется формирование структуры, организующей все наземные пассажирские перевозки (автобусные, трамвайные и троллейбусные), которая будет составлять маршрутную сеть и контролировать исполнение госзаказа частными перевозчиками. Сейчас проводится ревизия всей маршрутной сети города с целью оптимизации самой сети (расположения маршрутов), а также использования на каждом маршруте транспортных средств различной вместимости. По результатам этой деятельности будут сформированы лоты на следующий год.

В рамках реформы произойдет реструктуризация ГУПов во всех сферах городского хозяйства. При этом изменятся принципы управления ими. Произойдет разделение функций управления и владения. "Владеть имуществом будут госучреждения с целью предотвратить возможность отчуждения городского имущества, - говорит Бобров. - Управление будет передаваться по конкурсу, в том числе и частным компаниям". По словам Виролайнена, с этой целью готовится специальный законопроект об управляющих компаниях и вскоре будет внесен в ЗакС.

Реформирование системы управления городским хозяйством должно сократить издержки, в том числе и для бюджета. Причем уже на первом этапе реформы - в 2004 и 2005 годах. За счет высвобождающихся средств администрация намерена увеличить финансирование инфраструктуры городского хозяйства.

Самая трудная реформа

Наиболее радикальным переменам подвергнется ЖКХ. Цель реформы здесь - выход в рынок. Хотя в Петербурге существует около двух десятков частных компаний, обслуживающих в основном элитное жилье, работать с основной массой жилых домов они не могут: для этого нет пока необходимых условий. Они будут созданы, исходя из общих принципов "Концепции...".

Прежде всего администрация намерена оздоровить финансовую ситуацию в этой сфере: ликвидировать долги потребителей и города перед поставщиками, установить нормальное, с точки зрения бизнеса, ценообразование. Кроме того, изменить систему финансирования так, чтобы жильцы полностью оплачивали предоставляемые им услуги. Для этого права распоряжения всеми бюджетными средствами, выделяемыми на дотирование, передаются от предприятий городского хозяйства непосредственно гражданам.

Петербуржцы, которым положена социальная поддержка государства (по услугам ЖКХ, транспорта, лекарствам и др.), будут получать соответствующие субсидии на личную "карту горожанина". Уже сейчас в ВЦКП на каждого квартиросъемщика заведен личный счет, на который поступают городские жилищные субсидии. Согласно принятому 30 марта постановлению правительства, суммы, которые мы платим за квартиру (по квитанции), отныне будут перечисляться на наш счет в ВЦКП, соединяться с бюджетной субсидией и направляться поставщикам соответствующих услуг. Таким образом, бюджетные субсидии уже становятся адресными. Осталось сделать последний шаг - наладить перечисление их непосредственно "в руки" каждого петербуржца, на его "карту горожанина". По словам Олега Виролайнена, 4,5 тыс. жителей Пушкина уже (в порядке эксперимента) пользуются такими картами (только по платежам ЖКХ), а с июля Пушкин и Павловск будут переведены на карту полностью (40 тыс. нанимателей квартир). "Если все пойдет нормально, - говорит вице-губернатор, - то с 2005 года все петербуржцы (более 1,8 млн нанимателей) начнут платить за жилье по карте горожанина". Позднее на нее будут переводиться все льготы.

При решении ключевой проблемы реформы ЖКХ - формировании эффективного заказчика - администрация не намерена, по эстонскому образцу, принудительно объединять жильцов в ТСЖ, ЖК или другие подобные организации. "Колхоз - дело добровольное", - утверждает Олег Виролайнен. Описанию методов вовлечения граждан в коллективное управление домами будет посвящена специальная глава в будущей программе реформирования ЖКХ (мы обязательно ее прокомментируем). На первых порах эта функция сохранится за РЖА, которые впоследствии будут преобразованы в управляющие компании.

Первые шаги

Реализация "Концепции..." требует принятия около 40 нормативных актов, призванных обеспечить условия реформирования. Первый пакет из восьми документов утвержден 30 марта. Два из них касаются развития головных источников и сетей газо- и теплоснабжения. Один - трамвайной маршрутной сети, трамвайных парков и использования их территорий. Оставшиеся пять - законопроекты, относящиеся к сфере ЖКХ. Они призваны привести тарифы на жилищно-коммунальные услуги в соответствие с затратами производителей. По словам Виролайнена, "экономический эффект от новых законопроектов составляет 3,255 млрд рублей".

Это приведет к увеличению тарифов (для производителей) и ставок (для населения) в несколько раз. Соответственно, вырастут и платежи населения (малоимущим повышение будет компенсировано), особенно это коснется тех, кто обладает излишками жилой площади, дотации на которые отменяются. Так, по данным председателя КСЖФ Марии Щербаковой, среднее увеличение платы за квартиру, в которой никто не прописан, составит 50-70%.

Как утверждает Олег Виролайнен, эта непопулярная мера необходима для того, чтобы подготовить городское хозяйство к вступлению в рынок. С этим согласны и в Ассоциации компаний альтернативного обслуживания жилого фонда. При нынешних, явно заниженных, как утверждает вице-губернатор, тарифах невозможно обеспечить рентабельность производства услуг. А это значит, что частный бизнес работать в этой сфере не будет. Тарифы необходимо поднять до экономически обоснованного уровня. Между тем федеральное правительство требует, чтобы население с 1 января 2004 года оплачивало не менее 90% стоимости услуг ЖКХ (сейчас, по словам Марии Щербаковой, этот показатель равен в Петербурге 64%). Это означает, что повысить тарифы можно только за счет увеличения ставок для населения.

Стандартная опасность

Предлагаемое администрацией увеличение ставок и тарифов (они еще должны утверждаться ЗакСом) обосновано. Его можно одобрить, даже при том, что существующие в системе городского ЖКХ цены на услуги зачастую завышены. Поскольку настоящего рынка нет, то для его организации необходимо внерыночным способом определить начальный уровень цен - стартовые условия для субъектов будущего рынка. Смольный предпочитает исходить из тарифов, рассчитанных по методике, официально рекомендованной правительством РФ, не боясь ошибиться в большую сторону - чтобы сделать условия вхождения в рынок более привлекательными для участников. Конкуренция потом все расставит на свои места.

Однако в Смольном должны понимать, что, если уж пошли на риск, нельзя останавливаться на полпути. Между тем для проведения такой грандиозной реформы необходима сильная политическая воля. И не только для преодоления сопротивления людей и многочисленных структур, заинтересованных в сохранении статус-кво, но и для того, чтобы избежать соблазна простого решения сложных проблем, что, по меткому выражению председателя КЭРППиТ Владимира Бланка, всегда приводит к катастрофе. Например, нельзя сводить дело к банальной передаче обслуживания жилого фонда в руки "Стакса", "РОССТРО" или даже РКС. Никакой реформы при этом не будет: одних монополистов заменят другими, хотя и более эффективными. А мы по-прежнему будем оплачивать "Мерседесы" работников ЖКХ, и вряд ли нас утешит то, что их владельцами будут не чиновники, а бизнесмены.

Судя по всему, у губернатора Валентины Матвиенко достаточно политической воли для последовательного рыночного реформирования городского хозяйства - этого последнего рудимента социализма. И будем надеяться, что прощание с социализмом не будет слишком долгим.

Санкт-Петербург