Александр Никонов, председатель Комитета финансов, - представитель "бизнес-группы" в администрации Петербурга. Кандидат экономических наук, в прошлом сотрудник "Леонтьевского центра", Никонов с 1995 года работал на ОАО "Пивоваренная компания "Балтика"". Его уход в Смольный с должности вице-президента компании по финансам и экономике, как говорят, поначалу не вызвал энтузиазма у главы "Балтики" Таймураза Боллоева, не желавшего отпускать ценного топ-менеджера. Превратившись в чиновника, Никонов сохранил выработанный за годы работы в бизнесе предельно конкретный деловой стиль. При этом складывалось впечатление, что он сознательно избегал публичности. Тем не менее спустя полгода после назначения председателем Комитета финансов Александр Никонов дал обозревателю "Эксперта С-З" первое интервью, посвященное различным вопросам городской финансовой политики.

Не увлекаться льготами

- Правительство города ставит амбициозные задачи увеличения ВРП и "удвоения" бюджета Петербурга. Однако бизнес опасается, что, вопреки успокаивающим заявлениям, акцент будет сделан на фискальный подход. Почему бы администрации законодательно не закрепить приоритеты налоговой политики, приняв, как это было в 1997 году, закон, определяющий на несколько лет вперед все изменения в области налогов?

- С тех пор был принят Налоговый кодекс РФ, зафиксировавший основные положения налоговой реформы. В ближайшие год-полтора налоговая реформа завершится. Возможности субъекта Федерации в части корректировки налогов теперь весьма ограничены - все основные регулирующие воздействия происходят на уровне РФ.

Опасения, что рост бюджетных поступлений будет в основном за счет фискальных мер, необоснованны. Недавно мы приняли Перспективный финансовый план на 2005-2007 годы, и из него видно, что увеличение доходов бюджета должно происходить не за счет усиления налоговой нагрузки на бизнес. С одной стороны, будет увеличиваться региональный валовой продукт, т.е. вырастет экономика города, с другой стороны, увеличится поступление неналоговых доходов.

- Если говорить об инструментах бюджетно-налоговой политики, которые необходимо задействовать для активизации бизнеса, улучшения инвестиционного климата, какую роль, на ваш взгляд, должны играть налоговые

льготы?

- Налоговые льготы как инструмент имеют право на существование. Другое дело, что бесконтрольно расширять список льгот не следует. Я солидарен с позицией вице-губернатора Михаила Осеевского: льготы - это не самое главное для бизнеса, их нельзя рассматривать как что-то оторванное от реальности. В первую очередь важно формирование общего инвестиционного климата, который характеризуется несколькими параметрами. Ключевой из них - стабильность условий. Существенно расширять список льгот мы не стремимся.

- Практика заключения договоров города и отдельных инвесторов о предоставлении эксклюзивных льгот будет продолжаться? Некоторые регионы Северо-Запада, конкурирующие с Петербургом за привлечение инвестиций, де-факто активно используют этот инструмент.

- Льготы конкретным предприятиям запрещены. Льготы могут предоставляться лишь группе предприятий, отрасли - в зависимости от того, как власти понимают ее значимость с точки зрения будущего экономического и социального развития. Подобные льготы могут применяться. Хотя я полагаю, что инвесторам, бизнесу необходимо обеспечивать совокупность условий, привлекательных для вложения средств, и это должно исполняться достаточно простыми средствами. Базовые условия инвестирования в соседних регионах должны быть, на мой взгляд, сопоставимы. Например, Петербург - один из немногих регионов, где предусмотренная федеральным законодательством возможность предоставления льготы по налогу на прибыль в размере 4% вообще не используется. Это неправильно.

- Предполагаются ли при предоставлении льгот некие критерии по отраслям или объему осуществленных инвестиций?

- Моя позиция: предоставление льготы должно зависеть в основном от размера инвестиций. Причем, чтобы льгота была реально востребованной, процедура ее получения должна быть достаточно простой. В некоторых регионах льготы привязываются к сроку окупаемости проекта, а где-то применяются более простые процедуры. На мой взгляд, чем проще - тем лучше. Если же процедура будет непрозрачной, запутанной, то льготой, вопреки декларируемой поддержке, сумеют воспользоваться немногие. Льготы следует давать на какой-то общий для всех срок - допустим, на три года, а не определять в индивидуальном порядке, на основе расчетов бизнес-плана.

Оптимизация или уклонение?

- При рассмотрении Перспективного финансового плана много говорилось о важности дальнейшего увеличения поступлений в бюджет по налогу на доходы физических лиц и, соответственно, о легализации реально выплачиваемых зарплат. Каким образом город будет подходить к решению такого деликатного вопроса, как вывод зарплат из тени?

- Возможный инструмент - установление некого нижнего предела отчислений страховых взносов от зарплат, которые должны делать предприятия. Это административная мера, направленная на то, чтобы бизнесу было невыгодно укрывать зарплаты. Если же говорить о неадминистративных мерах, то это может быть развитие добровольного пенсионного обеспечения. И работодатели, и сами работники должны понимать, что они заинтересованы показывать нормальную официальную зарплату. Это будет долгосрочным стимулом, прежде всего - для работников, а для работодателей - возможность привлекать более квалифицированные кадры.

- А есть другие резервы поступлений в бюджет за счет улучшения налогового администрирования?

- Бизнес всегда будет оптимизировать свое налогообложение, и в действующем законодательстве такие возможности тоже есть. Важно, чтобы общая процедура расчета и сбора налога по крайней мере не усложнялась. В отличие от налога на доходы физических лиц, налог на прибыль собирать гораздо труднее. И налогоплательщики, и контролирующие органы выиграют, если упростится процедура расчета налогов, будет предусматриваться меньше различных условий и т.д. Это с точки зрения методики. В то же время должны применяться и административные меры для предприятий, которые не платят налогов, - с ними нужно целенаправленно разбираться. В принципе, административные санкции за неуплату налогов и так существуют. Важно различать оптимизацию налогообложения и уклонение от уплаты налогов. Первое - позитивно, так как ведет к развитию бизнеса, экономики предприятия, росту массы налоговых поступлений в конечном итоге. Второе - противоправно и преследует, как правило, сиюминутную выгоду недобросовестных предпринимателей.

Не "проедать"!

- Правительством принято политическое решение: в течение трех ближайших лет бюджеты будут дефицитными в связи с необходимостью привлечения средств на развитие инфраструктуры. Какова будет осуществляемая городом стратегия заимствований?

- Во-первых, стратегия заимствований была подробно расписана в принятой в феврале Концепции управления госдолгом, и мы собираемся придерживаться указанных в ней принципов. Заимствования будут делаться таким образом, чтобы исключить возможность превышения некоего экономически допустимого уровня и не создавать на следующие годы очень тяжелую обстановку с точки зрения возврата долга.

Во-вторых, заимствования должны идти не на "проедание" (покрытие текущих расходов), а на развитие объектов, которые в будущем обеспечат городу дополнительные доходы, увеличат возможности для экономического развития, создав бизнесу благоприятные условия. Средства нужно вкладывать в инфраструктуру, а не в отдельные предприятия. Бизнес всегда более умело и активно инвестирует деньги в производство товаров и услуг. Задача города - создавать условия для этого, вкладывая средства в развитие источников электро-, тепло-, водоснабжения, в подготовку территорий для прихода туда инвесторов...

- И все же, не является ли дисбалансом, чреватым возникновением пирамиды, то, что объем долга планируется поддерживать на уровне 20-22% от объема всех доходов бюджета, а расходы на обслуживание долга будут составлять лишь 2%?

- Нет, это не дисбаланс, а нормальный уровень долга и расходов на обслуживание. Для себя мы поставили более жесткие критерии объема долга, чем установленные законодательством, и сейчас у нас есть значительный запас прочности. Минимизировать расходы на обслуживание долга удается и благодаря тому, что город большое внимание уделяет работе на рынке своих облигаций.

Чтобы рынок развивался правильно и был ликвидным, а заимствования недорогими, инвесторы должны понимать предсказуемость развития рынка. Существует несогласованность поступления и расходования денег. Как правило, основная часть расходов приходится на вторую половину года и даже на последний квартал, доходы же поступают более равномерно. Если ориентироваться лишь на денежные остатки, то мы должны привлекать средства только в декабре. Но это неприемлемо с точки зрения объемов, которые нужно привлекать, а также создает неблагоприятную обстановку для тех, кто работает на рынке облигаций. Поэтому политика заимствований не должна быть напрямую связана с остатками на счетах. Иначе мы будем получать негативные колебания спроса и либо не сможем привлечь средства в нужном объеме, либо они будут более дорогими.

- Вы просчитываете, на какие годы может лечь наибольшая нагрузка по погашению долга? В свое время серьезные опасения вызывала так называемая "проблема-2000", связанная с погашением евробондов....

- Одна из основных идей - увеличивать срок выплаты долга (и, наверное, скоро можно будет говорить уже о 15-летних облигациях). Чем длиннее срок выпускаемых облигаций, тем легче регулировать процесс и сделать так, чтобы погашение долга не ложилось тяжким грузом на конкретный короткий период. Инструментом для этого является прогнозирование. Прогнозы нами делаются на разные периоды времени. Для себя мы составляем прогноз доходов-расходов бюджета на десятилетнюю перспективу - он задает самые общие ориентиры для определения направлений капиталовложений и политики заимствований. У нас существует трехлетний финансовый план, утверждаемый правительством и определяющий основные параметры для составления годового бюджета. Наконец, ежемесячно в процессе исполнения бюджета текущего финансового года комитет составляет и утверждает прогнозы денежных потоков до конца текущего года, реализуя таким образом зафиксированные в нормативных документах положения об управлении долгом города.

Сохранить и заработать

- На какие инструменты заимствования будет делаться основной акцент - евробонды, кредиты или городские облигации?

- Прежде всего - это выпускаемые городом займы. Что касается еврооблигаций, то мы ограничены бюджетным законодательством: не можем привлечь денег в валюте больше, чем погасим, - это около 50 млн долларов. В таком объеме выпускать еврооблигации экономически невыгодно. У города были и есть целевые кредиты, предоставляемые международными организациями. В определенные периоды я допускаю возможность кредитов на покрытие кассовых разрывов - скорее всего, на внутреннем рынке. Хотя сейчас выгоднее брать в валюте, но ситуация может измениться, и город будет привлекать кредиты в той валюте, в которой это целесообразно делать в текущий момент времени.

- На основе каких критериев вы отбирали банки для размещения временно свободных бюджетных средств?

- При работе с бюджетными средствами основная задача - сохранить их, хотя, конечно, было бы неправильным вообще ничего не заработать. Поэтому при проведении открытого конкурса мы формулировали условия, позволяющие отобрать несколько крупных банков, обладающих определенной степенью надежности. Например, банки должны соответствовать требованию по размеру собственного капитала - не менее 15 млн евро. Были и формализованные, стандартные требования: отсутствие убытков за три последних года, выполнение нормативов ЦБ и т.д. Когда у Комитета финансов возникнет потребность в размещении временно свободных денег на небольшой срок, банки будут направлять нам свои предложения по ставкам депозитов. И конкретную сумму мы разместим в банке, который предложит наилучшие условия.

Кроме того, есть второй инструмент, и он нами уже используется: сделки РЕПО с облигациями города, размещаемыми на Санкт-Петербургской валютной бирже. Эти операции обеспечиваются залогом городских облигаций и в этом смысле имеют большую степень надежности. В сделках РЕПО могут участвовать любые банки, обладающие собственным пакетом облигаций Санкт-Петербурга. Эти инструменты дополняют друг друга, и в зависимости от того, какой из них обеспечивает в текущий момент больший экономический эффект, тот и будет использован для размещения средств.

Резервы эффективности

- Что планируется предпринять в рамках бюджетной реформы, начатой специалистами Комитета финансов еще четыре года назад?

- Большая часть мероприятий, предусмотренных программой на 2001-2003 годы, выполнена. Сегодня нужно дождаться более точного понимания, как будет оформлена реформа межбюджетных отношений на федеральном уровне, как будет проведено разграничение бюджетных полномочий...

- Однако приоритетной целью бюджетной реформы называлось повышение эффективности и прозрачности расходования средств. Предпринятая недавно попытка реформирования системы городского заказа - важный шаг в этом направлении, но одного этого недостаточно для решения проблемы...

- Прозрачность и эффективность надо разделять. Прозрачность во многом обеспечивается тем, что все бюджетные учреждения расходуют средства по казначейской системе, в которой заложен механизм многоступенчатого и многоуровневого контроля. Что касается эффективности, то основная ответственность лежит на главных распорядителях бюджетных средств. Комитет финансов не в силах всего увидеть, только распорядители - когда они заключают договоры, утверждают акты выполненных работ, конкретные объемы работ и т.д. - могут сделать вывод, эффективно будут израсходованы деньги или нет. Разумеется, у города, как и у любой крупной организации, есть внутренние резервы повышения эффективности расходования средств.

- Насколько реальным является переход от сметного принципа финансирования госучреждений и организаций к оплате действительно предоставляемых услуг и выполняемых работ в натуральных показателях?

- Думаю, в течение ближайшего года здесь произойдут изменения. На федеральном уровне рассматриваются нововведения в построении бюджетной системы. Они позволят перейти от индексного метода составления бюджета к качественно иному способу, ориентированному на результат. Суть его в том, что каждой бюджетной сфере, отрасли, учреждению ставятся определенные задачи и в зависимости от этого выделяются деньги. Главным мерилом должен быть достигнутый результат, измеряемый в натуральных показателях. Мне представляется, что пока еще не во всех сферах жизни можно применить конкретные, понятные, натуральные показатели, но стремиться к этому надо.

- Но что мешает тем временем хотя бы внедрить на городском уровне "единую карточку горожанина"? Говорят, помимо противодействия чиновников отраслевых комитетов сказывается борьба вокруг того, какие банки смогут участвовать в этой программе...

- Безусловно, "карточка горожанина" - один из наиболее крупных и важных городских проектов, и за такими проектами будущее. В случае реализации это станет серьезным шагом к тому, чтобы выделение денег приобрело обоснованный адресный характер. Запуску проекта мешает прежде всего отсутствие нормальной развитой инфраструктуры, в частности единых информационных сетей для различных ведомств. Чтобы "карточка горожанина" функционировала в полной мере, нужен подробный реестр всех живущих людей, их потребностей и льгот, предоставленных федеральными и местными законами. Пока этого нет. Наконец должно быть принято решение о том, что город готов вложить в создание этой системы ресурсы - интеллектуальные и денежные...

Первая прибавка

- Недавно правительством утверждена корректировка бюджета-2004, предусматривающая увеличение доходной части на 4,3 млрд рублей. За счет каких источников возникла эта сумма и какая доля дополнительных поступлений - результат целенаправленных мер администрации?

- Прямым следствием действий нынешнего правительства Петербурга является увеличение поступлений от инвесторов на развитие инфраструктуры - это 2,2 млрд рублей. На 1,675 млрд рублей выросли поступления в бюджет Петербурга от акцизов на нефтепродукты. В основном они идут в порядке распределения через Федеральное казначейство, но небольшая часть (около 85 млн рублей) поступает прямо в бюджет города, и это тоже прямая заслуга правительства. Можно сказать, что и увеличение на 188 млн рублей платежей в Экологический фонд - следствие общей политики и правительства РФ, и правительства Петербурга, которые стали более серьезно относиться к вопросам экологии. Кстати, если говорить о распределении дополнительных доходов, то 1,7 млрд рублей пойдут на Адресную программу капвложений, а 0,8 млрд рублей - в ФРИ и будут использованы в конечном счете на создание условий для развития бизнеса и роста городской экономики.

Санкт-Петербург