Четыре года назад стартовал президентский проект укрепления вертикали власти, реформировавший институт полномочного представителя Президента. В результате реформы все субъекты РФ вошли в состав семи федеральных округов. Реакция аналитиков на произошедшие изменения была неоднозначной: противники видели в ней угрозу истинному федерализму, сторонники указывали на возможное благоприятное воздействие округов на взаимоотношения между федеральным центром и субъектами, подчеркивая важность создания сильного института федерального вмешательства. Полпредам в перспективе отводили роль активных игроков на поле региональной политики, способных не только привести ее в соответствие с законодательством, но и установить контроль над региональными элитами.

После того как федеральные округа перестали быть новшеством и прочно вошли в политическую жизнь страны, стало понятно, что многие из первоначальных прогнозов так и не оправдались. Округа не переросли ни в губернии, ни в укрупненные субъекты федерации, а полпреды не получили никаких дополнительных политических и экономических полномочий. Несмотря на то что представители Президента достаточно быстро и успешно справились с задачей приведения в соответствие регионального законодательства федеральному, новыми сильными центрами власти они так и не стали.

Со временем аналитики начали отмечать, что у реформы проявился своеобразный "побочный эффект". Выяснилось, что одно из ее следствий - активизация межрегиональной интеграции в очерченных окружных границах. Развитие регионов на протяжении первого постсоветского десятилетия проходило не в сторону консолидации, скорее под эгидой автономизации, обособления и выстраивания собственной системы взаимоотношений с федеральным центром. Имевшиеся в то время горизонтальные связи между регионами были малоэффективны, так как каждый из субъектов стремился самостоятельно решать собственные проблемы, напрямую договариваясь с Москвой. Актуален вопрос: может ли в рамках взаимодействия, отчасти навязанного регионам "сверху", сформироваться некое единое пространство? Исследование, проведенное авторами этой статьи в нескольких субъектах РФ, входящих в СЗФО, позволяет сделать вывод, что появление такового если и возможно, то в отдаленном будущем и при наличии ряда условий.

Пост сдал - пост принял

За четыре года в СЗФО сменилось три полпреда, однако попытки формирования единого пространства в границах округа можно обнаружить лишь в деятельности первого полномочного представителя - Виктора Черкесова. О действиях Валентины Матвиенко в данном направлении сложно сделать какие-то значимые выводы - не позволяет короткий срок ее пребывания в должности и изначальный прицел на кресло петербургского губернатора. Основные усилия Матвиенко в качестве полпреда были направлены на подготовку к празднованию юбилея Санкт-Петербурга. Нынешний же полномочный представитель Президента в СЗФО Илья Клебанов пока проявил себя весьма скромным игроком на поле как петербургской, так и окружной политики.

Непосредственно после проведения реформы, в середине 2000 года на Северо-Западе появились новые структуры, призванные способствовать созданию единого информационного пространства. Наиболее заметными из них стали Центр стратегических разработок Северо-Запада, Ассоциация СМИ Северо-Запада, информационные агентства "Росбалт" и проект Северо-Запад "Интернет-радио". Почти все они декларировали в качестве общих целей "создание пространства для взаимодействия и свободной коммуникации организаций и частных лиц, работающих на перспективу развития Северо-Запада России" (ЦСР СЗ) или же - "формирование единого информационного пространства".

Несомненно, появление общего информационного пространства - это один из основных индикаторов успешной интеграции. Но можно ли только на этом основании делать вывод не о формальном, а о реальном объединении северо-западных регионов? Что представляет собой то пространство, которое на новых картах отмечено как Северо-Западный федеральный округ?

Время сетей

Образование федерального округа сделало российский Северо-Запад формально единым. Довольно быстро произошло тиражирование названия округа, чему способствовали как его топонимичность, так и предыдущее политико-экономическое конструирование общерегиональных структур (от военных округов и советского экономического районирования до постсоветских межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия). Логотип "Северо-Запад" прочно укоренился в названиях многих фирм и торговых марок. Так, например, в "Желтых страницах" Санкт-Петербурга представлено в общей сложности 270 фирм, предприятий и других учреждений, которые имеют в своем названии указание на Северо-Запад. Среди них встречаются и сохранившиеся еще с советских времен "северо-западные" предприятия и институты, и явные "новостройки", такие как агентство недвижимости "Северо-Западная стабильность" или пейнтбольный клуб "Северо-Западный легион".

Однако процесс действительного превращения Северо-Запада в единый регион еще далек от завершения. Для этого необходимы усилия не только полпреда и его команды, но и региональных игроков, заинтересованных в межрегиональном взаимодействии и интеграции.

Несомненно, такие игроки на Северо-Западе есть, так как взаимодействие между регионами осуществлялось и до образования округа. Разного рода межрегиональные ассоциации, работающие по сетевому принципу, являются активными, хотя и не всегда заметными деятелями. Один из пионеров сетевых структур - Северо-Западная парламентская ассоциация (СЗПА), которая была организована в 1994 году и объединила представителей региональной законодательной ветви власти, то есть те же одиннадцать субъектов РФ, которые шестью годами позже вошли в СЗФО. В Интернете регулярно появляются сообщения о работе ассоциации, и ее участники высоко оценивают роль данной структуры в региональном законодательном процессе. Практически тот же состав воспроизвела Ассоциация экономического взаимодействия территорий Северо-Запада РФ, созданная в январе 1991 года (помимо одиннадцати субъектов туда вошла еще и Кировская область).

Традиции и дороги

Для появления единого региона необходимо также, чтобы жители субъектов РФ, входящих в округ, признали Северо-Запад "своим". Если это произойдет, то можно будет говорить о становлении новой северо-западной региональной идентичности. Пока для большинства жителей Северо-Запада проведенные в результате реформы границы вряд ли стали заметным событием. Те, кто не участвует в сетевых проектах, не ощущают настоятельной потребности в межрегиональном взаимодействии. Зато у них есть собственные представления о границах региона, составляющие основу для региональной идентичности.

Результаты опроса, проведенного авторами этой статьи, показывают, что принадлежность к "своим" регионам на Северо-Западе у рядовых жителей определяется естественными причинами - преимущественно географической близостью соседей и развитостью инфраструктуры транспортных коммуникаций. "Нашими" оказываются прежде всего те субъекты, куда люди часто ездят и куда "дороги ведут", а границы во многом определяются через масштабы расстояний.

Другим важным критерием региональной идентичности являются общие исторические корни. Так, жители Карелии "своими" регионами считают в первую очередь Мурманскую и Архангельскую области. А Новгородскую и Псковскую области связывает вместе давняя история соседства и солидный возраст столиц регионов. Историческая общность есть и у регионов Русского Севера - Архангельской, Мурманской, Вологодской областей, Республики Коми. Для жителей Калининградской области, в силу ее особого положения, соседние Польша и Литва в большей степени "свои", чем большинство регионов Северо-Запада. Особняком держится и Петербург, который для всех регионов "свой" из-за его квазистоличного статуса; но из-за этого же статуса одновременно и "чужой". Несмотря на свой авторитет, Петербург, по мнению жителей других северо-западных регионов, во многом потерял существовавшие в советское время лидирующие позиции в образовательной и инновационной сфере. Формально признавая за Петербургом лидерство российского масштаба, регионы Северо-Запада предпочитают налаживать отношения с соседями без его посредничества. Получается, что из регионов столица видится как уважаемый, почетный генерал, правда без армии.

У одних регионов Северо-Запада больше критериев, по которым они выстраивают межрегиональную общность, у других - меньше. Жители Новгородской области считают свой регион уникальным благодаря не только многовековой истории, но и успешно эксплуатируемой "легенде" последнего десятилетия - об инвестиционной привлекательности этой территории. Ленинградская область, лишенная своего политического центра, оказывается органически связанной с Санкт-Петербургом, а Коми роднят с Карелией финно-угорские корни.

Если нанести на карту все создаваемые на разных основаниях общности регионов Северо-Запада, получится множество подвижных и неустойчивых границ, то совпадающих, то опять расходящихся. В пестром разнообразии северо-западных общностей можно обнаружить устойчивые группы - сплоченную "тройку" (Республика Карелия, Архангельская и Мурманская области), традиционный состав Русского Севера (Архангельская, Мурманская, Вологодская области, Республика Коми), вечных соседей-соперников (Псковская и Новгородская области) и тандем Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Это означает, что на данный момент существуют предпосылки для появления новой окружной идентичности.

Повестка дня

Для того чтобы округ стал регионом, ему необходимо из административно-управленческой единицы превратиться в территориальное образование, границы которого определяются общей идентичностью. Но нужно ли это полпредству?

Являясь частью структуры администрации Президента РФ на межрегиональном уровне, полпредство в принципе выступает как политически несамостоятельный и слабый институт. Как показывает четырехлетняя практика, на Северо-Западе для нормального функционирования ему особо не требуется дополнительной политической легитимности "снизу". Во-первых, созданный "сверху", данный институт зависит исключительно от воли федерального центра, а во-вторых, региональные элиты на Северо-Западе не оказывают заметного сопротивления вмешательству полпреда и федеральных инспекторов в законотворческий процесс субъектов. Парадоксально, но именно эта институциональная слабость, возможно, обернется предпосылкой к межрегиональной интеграции. Полпредство, политически не угрожая ни федеральному центру, ни региональным элитам, может выступать в роли посредника и способствовать преодолению конкуренции между субъектами РФ в экономической, культурной и социальной сферах, стимулируя таким образом создание общего интеграционного пространства.