Стена

Искоренить воровство на горзаказе не удастся. Но если закрыть некоторые лазейки, можно сэкономить огромные деньги

Реформа государственного заказа Санкт-Петербурга, предпринятая в конце 2003 года по инициативе нового руководства КЭРППиТ, далека от достижения провозглашенных целей. Механизм закупок городом товаров, работ и услуг (в 2004 году цена вопроса составляет около 60 млрд рублей) по-прежнему остается недостаточно эффективным. Он не обеспечивает должной прозрачности и конкурентности при распределении бюджетных средств. Несовершенство нормативно-правовой базы позволило многим главным распорядителям средств бюджета (ГРСБ) и госзаказчикам (прежде всего отраслевым комитетам администрации) фактически саботировать начатую реформу.

На заседании правительства города 2 июня рассматривалась ситуация с недостатками в функционировании системы госзаказа. По требованию губернатора Санкт-Петербурга Валентины Матвиенко была образована межведомственная рабочая группа, возглавляемая вице-губернатором Михаилом Осеевским, которой поручили подготовить к 20 июля предложения по совершенствованию механизмов заказа. На сегодняшний день пакет конкретных мер сформирован, и до середины сентября он должен быть рассмотрен на совещании под председательством губернатора. Впрочем, даже если предложения будут одобрены, радикального улучшения ситуации вряд ли стоит ожидать в обозримой перспективе. Необходимы дополнительные меры, а главное - политическая воля первых лиц администрации Петербурга.

Диктатура плана

При несомненно правильной идеологии реформы горзаказа слабым местом оказался механизм ее реализации. Он не смог обеспечить решения главной задачи - радикального увеличения доли открытых конкурсов, а также преодолеть многие традиционные пороки системы госзакупок. Например, по-прежнему распространена ситуация, когда выставляются дискриминационные условия, искусственно ограничивающие участие в конкурсах широкого круга претендентов, продолжается практика заключения дополнительных соглашений. Как и раньше, госзаказчики, чтобы уйти от конкурсов, применяют дробление (декомпозицию) лотов на более мелкие (поставки на сумму до 250 тыс. рублей определяются "запросом котировок", а закупки на суммы до 30 тыс. рублей вообще не требуют заключения госконтрактов и могут осуществляться хозспособом). Если же уйти от конкурсов не удается, заказчики стремятся проводить их самостоятельно (а не передавать "наверх"), для чего дробят лоты на части, не превышающие установленные 5 млн рублей.

Предложения по корректировке реформы касаются закона "О заказе Санкт-Петербурга" 1999 года (в него уже четыре раза вносились исправления), базового постановления правительства 130 и ряда других постановлений, а также нормативных документов КЭРППиТ (положений, методик и т.д.).

Одной из главных мер специалисты КЭРППиТ считают ужесточение и формализацию требований к госзаказчикам по планированию закупок. "Госзаказчик еще до наступления финансового года должен спланировать исполнение своего бюджета не только по направлениям закупок, но и по способам, - поясняет заместитель председателя КЭРППиТ Ольга Ромашова. - Он обязан четко понимать, какие средства потратит на закупку "запросом котировок", где будет проводить конкурсы, что придется покупать у "единственного источника". И соответствующие планы, разбитые на четыре квартала, должны быть утверждены конкурсной комиссией после принятия бюджета во втором чтении, а затем ежеквартально корректироваться".

В постановлении правительства 130 предлагается прописать, что уже после второго чтения Закона о бюджете (то есть в октябре-ноябре), когда станут ясны финансовые показатели следующего года, ГРСБ должны начинать проведение конкурсных процедур. Тогда часть контрактов можно заключить сразу, как только вступит в силу Закон о бюджете. Основная масса конкурсных процедур по сезонным работам должна быть завершена к марту. Это позволит избежать ситуации, характерной для нынешнего переходного года - в мае-июне, многие госзаказчики не подготовили конкурсную документацию, в результате чего вовремя не состоялись конкурсы. И это при том, что потребность в проведении работ в сфере ЖКХ, благоустройства, дорожного хозяйства, строительства и т.д. известна, как правило, задолго до наступления сезона.

Заблаговременное и детальное планирование закупок может рассматриваться и как инструмент, способствующий прозрачности процесса. Понятен здесь и интерес КЭРППиТ, наделенного функциями контроля и координации работы системы заказа. В частности, если привести в порядок планирование, это облегчит отслеживание и пресечение таких популярных нарушений, как декомпозиция заказа.

Плата за конкурсность?

Примечательно, что в пакете предложений отсутствуют действенные инструменты принуждения госзаказчиков к проведению открытых конкурсов. Между тем сегодняшний опыт в этом смысле неутешителен. Казалось бы, в постановлении 130 содержались четко сформулированные ограничения на закупку у "единственного источника". Так, закупки без заключения госконтракта (на суммы до 30 тыс. рублей) не могут превышать 15% лимитов финансирования. Однако госзаказчики в массовом порядке используют именно эту схему, несмотря на прописанные в постановлении ограничения (заключение контрактов у "единственного источника" возможно лишь при "срочности" и "чрезвычайности" закупок, а также в случае эксклюзивности поставщика - в соответствии со специальным приложением, содержащим услуги предприятий-монополистов, а также АТС Смольного, Управления вневедомственной охраны и т.д.).

В КЭРППиТ скептически оценивают юридическую возможность жестко определить основания, допускающие закупки у "единственного источника". Идеологи реформы, резко осуждая такую практику, считают невозможным действовать исключительно методом административных ограничений (например, путем установления квот на закупки без конкурсов). Ольга Ромашова убеждена, что госзаказчикам нужны дополнительные стимулы в виде механизма перераспределения сэкономленных средств на другие нужды (сейчас сэкономленные средства уходят в бюджет): "Тогда доля конкурсных процедур будет расти сама собой - ведь при проведении открытых конкурсов экономится, как минимум, 15%, а иногда и до 25%".

Пока этот механизм только обсуждается со специалистами Комитета финансов. Но сам факт появления таких идей свидетельствует о явном дефиците политической воли в Смольном: оказывается, просто не найти иных, более эффективных инструментов воздействия на госслужащих, не желающих расходовать бюджетные деньги по элементарным для цивилизованных стран правилам.

Шанс на открытость

Не удается корректировщикам реформы воплотить в жизнь и эффектный тезис председателя КЭРППиТ Владимира Бланка "За монополизм надо платить!". Предполагалось, что при закупках у "единственного источника" (за исключением естественных и технологических монополий, чьи тарифы устанавливаются государством), а также в ходе конкурсов, когда претендент оказывается единственным, нужно автоматически снимать с цены 5-10% - и поставщики должны заранее знать об этом. Однако зафиксировать такое условие юридически корректным способом оказалось невозможным. Впрочем, практика показала, что снизить цены можно, но только по согласию исполнителя, в результате переговоров с руководителями МВК и ПК. Так что экономия здесь и впредь будет зависеть от воли и искусства вице-губернаторов - руководителей конкурсных комиссий (так, Михаилу Осеевскому удавалось иногда снижать цену почти на четверть).

Другую внеконкурсную технологию закупок - метод "запроса котировок" предполагается прописать более детально. Впрочем, практический смысл это будет иметь лишь после кардинального обновления официального сайта "Городской заказ Санкт-Петербурга" (очередной срок - конец 2004 года). Планируется, что все объявления о проведении котировок будут публиковаться в течение пяти дней на сайте в открытом доступе и любой поставщик, заинтересовавшись номенклатурой, сможет подать свою оферту - по электронной почте, по факсу или лично госзаказчику. "По основным базовым материалам, закупаемым бюджетом, мы будем проводить мониторинг средних цен, - говорит Владимир Бланк. - Технически не очень сложно установить предельно допустимые отклонения от среднерыночной цены, сузив тем самым коридор неконтролируемых колебаний цен".

Кроме того, предлагается сделать открытым реестр поставщиков - для включения в него будет достаточно пройти регистрацию на сайте. Столь упрощенная процедура на руку малому бизнесу, который таким образом сможет участвовать в размещении заказа (зарегистрированные поставщики автоматически получают котировочные заявки в рамках своей номенклатурной группы).

Типовые рамки

Решить ряд проблем, касающихся обеспечения прозрачности конкурсных процедур, понятных и единых для всех правил игры, планируется благодаря разработке типовой конкурсной документации (обещают, что ее подготовят к концу года и она будет утверждена распоряжениями КЭРППиТ). Идея состоит в том, чтобы сформулировать единые требования к документации по различным видам закупок (так, своя специфика есть у работ по капитальному ремонту дорог, по строительству, по реставрационным, научно-исследовательским работам и т.д.). "Мы не хотим, чтобы это стало какой-то догмой, - поясняет Ольга Ромашова. - Но важно, чтобы заказчики максимально использовали эту документацию, включая лишь какие-то особо существенные требования к работам и услугам, характерные для конкретного конкурса".

Как рассчитывают в КЭРППиТ, с появлением типовой документации госзаказчикам станет труднее выдвигать дискриминационные требования, отсекающие потенциальных поставщиков и подрядчиков. Показательный пример - отмена ПК дискриминационных условий в конкурсе по ремонту кровель (объем лота - более 100 млн рублей). Получалось, что на победу могли претендовать три-четыре крупные компании, хотя в действительности рынок подобных работ в городе весьма развит (это ниша малого бизнеса).

В настоящее время специалисты КЭРППиТ не имеют возможности отслеживать качество всей конкурсной документации, готовящейся госзаказчиками (это десятки тысяч контрактов), - проверки проводятся только в случае конфликтных ситуаций и жалоб. Поэтому утверждение типовой документации, безусловно, пойдет на пользу и отчасти оздоровит практику наиболее массовых конкурсов (до 5 млн рублей).

Без простых решений

Видимо, сохранится, хотя и будет более регламентирована, балльная система, которую некоторые госзаказчики (в первую очередь КБДХ) применяют при определении победителей конкурсов. Ольга Ромашова убеждена, что при использовании балльной системы, учитывающей самые различные факторы (условия поставки, срок исполнения, гарантийные обязательства и т.д.), должен соблюдаться принцип "максимальное качество за минимальные средства": "Да, должна проводиться антидемпинговая политика, но бывают обстоятельства, когда поставщик способен серьезно снизить цену - к примеру, за счет наличия собственного производства, благодаря сокращению накладных расходов, внутреннему перераспределению в компании. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо анализировать возможность снижения цены".

В КЭРППиТ признают, что в нормативном акте вряд ли возможно полностью прописать все нюансы определения победителей с применением балльной системы, скорее придется ограничиться методическими разъяснениями. Что, естественно, не может гарантировать от возникновения острых споров при принятии решений по крупным лотам. Председатель КБДХ Владимир Дедюхин подтвердил обозревателю "Эксперта С-З" свою позицию: "Что бы ни говорилось, я по-прежнему сторонник балльной системы. Убежден, что нельзя заключать договоры только на основе минимальной цены, без учета других критериев. Хорошо рассуждать об экономии, сидя в Комитете экономики и не неся ответственности за последствия; а если то, что построено дешево, потом рухнет?"

Оказалось невозможным полностью исключить практику заключения дополнительных соглашений. Хотя первоначально Матвиенко настаивала на полном отказе от подобных "лазеек для недобросовестных людей", допсоглашения приходится заключать в силу требований Бюджетного кодекса РФ - в основном по крупным контрактам в сфере строительства и дорожного хозяйства, финансируемым в течение нескольких лет. Однако специалисты КЭРППиТ намерены жестко регламентировать данную практику. Так, они посягают на используемое ГРСБ заключение соглашений, увеличивающих стоимость работ в процессе реализации проекта (в контракте с подрядчиком фигурирует одна цена, а затем она возрастает под предлогом инфляции, удорожания стройматериалов и т.д.). К концу года, как отмечает Ольга Ромашова, будет разработана методика возможного удорожания контрактов с применением дефлятора: "Если это получится, то мы сможем заключать контракты по фиксированной цене и поставщик с самого начала будет подписываться, что согласен на определенный дефлятор. Сейчас же есть масса контрактов, по которым цена увеличивается вне зависимости от того, каков дефлятор. Кстати, при использовании такой схемы в случае уменьшения инфляционной нагрузки контракты могут обходиться бюджету даже дешевле, чем без дефлятора".

Без продавцов бумаги

Госзаказчики болезненно воспримут нововведения, ограничивающие привлечение к конкурсным процедурам фирм - организаторов торгов (этому будет посвящен отдельный раздел в постановлении 130). Владимир Бланк совершенно уверен, что многие такие фирмы злоупотребляют своими полномочиями. И потому настроен решительно: "Считаю, что мы должны запретить использование организаторов торгов, за исключением четко указанных ситуаций. Это может быть закупка технически сложных работ, услуг, товаров, скажем - "Ледового дворца", но отнюдь не продовольствия. И если организаторы торгов все же привлекаются, то затраты на их услуги должны быть определены в бюджете и при проведении конкурса они обязаны показывать экономию, превышающую установленные показатели".

Потребность в "эксклюзивных" функциях организаторов торгов (равно как и полутеневых консалтинговых компаний, играющих роль "разруливающих") практически отпадет, если удастся вывести на принципиально иной уровень работу Автоматизированной системы госзаказа и официального сайта.

Кнуты и пряники

Предложения по совершенствованию системы заказа отражают распространенную в Смольном установку: механизм закупок должен выполнять регулятивные функции, в том числе протекционистскую в отношении местных производителей и социально незащищенных слоев населения.

В законе "О заказе Санкт-Петербурга" планируется в очередной раз попытаться юридически легализовать норму: при всех прочих равных условиях компании, зарегистрированные в Петербурге, будут получать преференции при размещении заказа. Экономическая логика давно известна - деньги возвращаются в бюджет в виде налогов, обеспечивается занятость и т.д. Но ранее эти идеи неоднозначно воспринимались прокуратурой и антимонопольными органами.

Предполагается более четко прописать возможность размещения заказа продукции, производимой всероссийскими обществами инвалидов, глухих, слепых, а также предприятиями, созданными с участием ГУИН (это является новшеством). Их продукцию госзаказчики вправе самостоятельно приобретать в объемах до 5% средств, выделяемых на данную номенклатуру товаров, - методом "у единственного источника". Госзаказчикам вменяется в обязанность закупать на конкурсной основе у предприятий малого бизнеса товары, работы и услуги, которые будут утверждены специальным постановлением городского правительства (в пределах 15%-ной квоты).

В то же время планируется ужесточить квалификационные требования к поставщикам. В общую идеологию Смольного по легализации бизнеса и доходов населения вполне вписывается условие, которое планируется прописать в постановлении правительства: к участию в конкурсах не допускаются компании, где зарплата сотрудников ниже прожиточного минимума. На получение заказа могут не рассчитывать и компании, работающие с нулевой рентабельностью. "Налог на прибыль - это наш налог, и мы не будем иметь дела с нерентабельными структурами", - предупреждает Владимир Бланк.

Наконец, в законе "О заказе Санкт-Петербурга" должны появиться нормы об ответственности за неисполнение госконтрактов, а также за нарушение требований к поставляемой продукции (по качеству, сертификации, гарантийным срокам и т.д.). Таким образом, создается дополнительный механизм, закрывающий доступ к заказу поставщикам, продемонстрировавшим свою недобросовестность.

Иллюзий по поводу "триумфального шествия" реформы в КЭРППиТ не питают. В частности, говоря о решении ключевой проблемы - об увеличении доли открытых конкурсов, Владимир Бланк считает большим достижением, если в 2005 году она составит 30%. Конечно, подготовленные предложения по совершенствованию практики закупок вполне могут привести к позитивным сдвигам. Однако, чтобы реформа заказа реально заработала и приносила ощутимый эффект, недостаточно лишь заменить руководителей соответствующего подразделения КЭРППиТ.

Как всегда, определяющим фактором станет политическая воля губернатора. И важно, чтобы она проявилась уже в процессе утверждений и согласований в Смольном, иначе часть инициатив может быть "замотана" или принята только наполовину и не подкреплена механизмами, необходимыми для ее реализации. Но крайне важно и другое: подчиненные, особенно чиновники среднего звена, должны получить внятные и недвусмысленные установки на обязательное исполнение духа и буквы реформы госзаказа. Без этого громоздкая система заказа, охватывающая все подразделения администрации и около тысячи госзаказчиков, никогда не станет четко выстроенным и эффективным механизмом экономической политики.

Санкт-Петербург