В начале октября администрации субъектов РФ заканчивают формирование своих бюджетов на 2005 год. Становится ясно, какие из монетизированных льгот будут фактически профинансированы (из федерального и региональных бюджетов) и в каком объеме. Соответственно, можно делать первые выводы о том, как правительственная реформа льгот реально отразится на их получателях, а также на бюджетах субъектов РФ, обязанных финансировать значительную часть льгот, и, как следствие, - на социально-экономическом положении регионов Северо-Запада России.

Диспозиция

Всех льготников, которым по закону с 1 января 2005 года будут выплачиваться компенсации, можно разделить на две группы. Первая (инвалиды и участники войны, жители блокадного Ленинграда, инвалиды по болезни, участники боевых действий в "горячих" точках, дети-инвалиды и т.п.) будет получать денежные компенсации из федерального бюджета - от нескольких сотен до нескольких тысяч рублей в месяц (скажем, инвалид первой группы - 2 тыс. рублей, второй группы - 1,4 тыс. рублей, третьей группы - 800 рублей). В эту сумму входит так называемый "социальный пакет". Его размер един для всех категорий - 450 рублей в месяц. Он рассчитывался как сумма обязательств государства по обеспечению льготника бесплатными лекарствами (350 рублей), санаторно-курортным лечением (60 рублей) и пригородным железнодорожным проездом (40 рублей). Социальный пакет льготник "на руки" не получит. Предусмотренные пакетом льготы не "монетизируются" - деньги на их оплату, как и раньше, будут перечисляться производителям услуг, а граждане-льготники по-прежнему смогут пользоваться этими тремя льготами.

Вторая группа льготников состоит из трех категорий, это - ветераны труда; лица, проработавшие в тылу в годы войны; реабилитированные жертвы политических репрессий. Выплаты этим категориям будут осуществляться из бюджетов субъектов РФ, которым передано право устанавливать размеры выплат. Социальный пакет для местных льготников не предусмотрен.

Монетизация, по крайней мере еще на год, не коснется оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства. Не затрагивает закон и огромный пласт так называемых "профессиональных льгот" (они предоставляются госслужащим) - для депутатов, министров, военнослужащих, работников правоохранительных и таможенных органов, судов и т.п.

Пакет законов о монетизации содержит порядок финансирования льгот, предусматривающий очередное масштабное перераспределение доходных и расходных полномочий между центром и регионами - как и раньше, в пользу центра. Так, с федерального уровня на местный переданы обязательства по выплате детских пособий и финансированию профтхобразования. При этом центр забирает у регионов 1,5% налога на прибыль, снижает долю платежей за пользование водными ресурсами, оставляемую в региональных бюджетах. Помимо этого, с 3,4 до 2% понизилась ставка единого социального налога, зачисляемого в территориальные фонды ОМС, ликвидируется налог на рекламу, являющийся значимой статьей доходов бюджетов муниципальных образований и, следовательно, консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Баланс нарушен

Федеральная реформа льгот сильно дестабилизировала бюджетный процесс в регионах Северо-Запада. Разбалансировка региональных бюджетов наблюдается практически везде и колеблется в пределах 5-10% от доходов.

Санкт-Петербург - наиболее благополучный в этом смысле регион Северо-Запада - от новой системы взаимоотношений с федеральным центром и со льготниками теряет свыше 7 млрд рублей при общем объеме бюджета-2005 в 112 млрд рублей (по доходам). По словам председателя Комитета финансов Санкт-Петербурга Александра Никонова, недопоступления в бюджет после потери 1,5% налога на прибыль оцениваются в 1,8-2 млрд рублей, после отмены платежей за использование водных ресурсов - 300 млн рублей. При этом перевод на денежные компенсации трех категорий льготников обойдется бюджету в 2,2 млрд рублей (в сумму включены и доплаты пенсионерам), еще

800 млн рублей - увеличение расходов на выплату детских пособий. "Плюсом" для бюджета является лишь избавление от дотаций предприятиям (в первую очередь транспортным) за оказание услуг льготникам.

В Ленинградской области выпадающие доходы составят более 500 млн рублей, объем обязательств по выплатам льготникам - 409 млн рублей (без учета детских пособий). И это - при общей доходной части бюджета в 22 млрд рублей. Чем дальше от Петербурга, тем ситуация печальнее. Например, Архангельская область сумела сохранить доходы бюджета-2005 на уровне нынешнего года (17 млрд рублей), однако цена вопроса такова: 1 млрд рублей выпадающих доходов, 450 млн рублей - расходы на денежные компенсации (также без учета детских пособий).

Доноры не унывают

Возникает логичный вопрос: каким образом региональные власти умудряются восполнять эти потери и даже наращивать объем бюджета? Как отмечает Александр Никонов, выпадающие доходы будут частично компенсированы повышением налога на игорный бизнес (это может принести дополнительно 350 млн рублей) и налога с владельцев автотранспортных средств (еще 180-200 млн рублей), а также средствами от продажи городского имущества. Но основной прирост бюджету Петербурга должен обеспечить дальнейший подъем городской экономики, вследствие чего поступления по основным налогам (на прибыль, имущество и доходы физических лиц) по прогнозам увеличатся по сравнению с нынешним годом на 22-27%, то есть на 12-15 млрд рублей.

Более того, летом петербургские власти после непродолжительного анализа одобрили принятые на федеральном уровне решения. В отличие от глав отнюдь не менее благополучных Москвы и Московской области, губернатор Петербурга Валентина Матвиенко направила в Госдуму положительное заключение городской исполнительной власти на пакет законов о перераспределении полномочий между Федерацией и регионами.

"Монетизация льгот полезна для Петербурга, - считает Александр Никонов, - она позволит сделать городское хозяйство более прозрачным и управляемым. Предоставление натуральных льгот всегда связано с погрешностями в расчетах. Например, при определении рентабельности предприятий городского пассажирского транспорта. Сейчас они убыточны, и с нового года, когда все пассажиры, кроме студентов, будут оплачивать проезд, станет ясна природа этой убыточности - то ли действительно бюджет недоплачивал транспортникам за предоставленные льготы, то ли сами они работают неэффективно. Таким образом, уже в следующем году мы вправе будем требовать от предприятий транспорта выхода на безубыточный режим работы".

"Очередное перераспределение налогов в пользу федерального центра негативно скажется лишь на объемах и темпах капитального развития - в первую очередь это касается ремонта и замены инженерных сетей, - замечает заместитель председателя Комитета финансов Санкт-Петербурга Сергей Демин. - Однако в условиях продолжающегося экономического подъема город в 2005 году имеет возможность повысить капитальные расходы на рекордную сумму 9 млрд рублей, или на 37,5%".

В других регионах Северо-Запада, которые, в отличие от Санкт-Петербурга, давно перечисляют в федеральный центр более 50% собираемых налогов, чиновники не столь оптимистичны. Закон о монетизации льгот они исполнят - но ценой существенного ухудшения положения в других сферах, главным образом, за счет инфраструктуры.

"Если в 2000 году Ленинградская область оставляла себе 64% собираемых налогов, то в нынешнем году этот показатель уже 46%, а в будущем году он снизится до 44%, - отмечает первый заместитель председателя Комитета финансов области Евгения Гресь. - И при этом в Москве все равно считают, что регион должен развиваться, индексировать зарплату бюджетникам и т.п. Сейчас и перед Минфином, и перед депутатами, избранными от области мы активно ставим вопрос о том, что региону в 2005 году необходимы 300 млн рублей из федерального фонда софинансирования социальных расходов. Получим эти средства или нет - не знаю. Если нет, неизбежно сократятся капвложения в социальную инфраструктуру: ремонт и строительство школ, больниц и т.д.".

Начальник департамента труда и социального развития Вологодской области Евгений Артемов считает, что основным следствием принятого пакета законов станет существенная дифференциация уровня жизни населения в различных регионах: "Размеры зарплат бюджетников, выплаты вместо натуральных льгот, детские пособия напрямую связаны с возможностями бюджета конкретного региона. И там, где поступающих в бюджет средств будет недостаточно, зависимость от федерального центра возрастет. Например, что касается Вологодской области, то средства на раздел "социальная политика, планируемые к выделению в нашем бюджете-2005" обеспечивают потребности только на 50%".

"Основные последствия принятых мер - сокращение капвложений в нуждающиеся отрасли, например - сельхозпроизводителям, - говорит директор департамента финансов администрации Архангельской области Вера Лычева. - Нам, видимо, придется пересматривать и какие-то пункты капвложений в сфере культуры, образования, медицины. Также это ведет к сокращению налоговых льгот".

Льготник льготнику рознь

Монетизация льгот негативно отразится практически на всех их нынешних получателях. Одна из самых многочисленных ныне категорий льготников - инвалиды второй группы. Только в Петербурге их около 0,5 млн человек. Объем компенсации, положенной инвалиду второй группы из федерального бюджета, определен в размере 550 рублей в месяц (без учета социального пакета). Этой суммы, по сути, хватит лишь на покрытие расходов на городской транспорт (единый проездной билет на все виды транспорта в Петербурге стоит 430 рублей) и оплату телефона с учетом 50%-ной скидки (85 рублей, при полном тарифе - 170 рублей). И это - цены на 1 октября 2004 года. Какими будут тарифы в начале следующего года, можно только догадываться. Все остальные льготы, такие как пригородное автобусное сообщение, бесплатный (раз в год) проезд по железной дороге и другие, деньгами не обеспечены. По самым скромным подсчетам, инвалид второй группы потеряет по сравнению с нынешним своим положением 150-200 рублей в месяц. И ссылки властей на то, что, мол, не все инвалиды пользуются транспортом, в данном случае несостоятельны: вторая группа инвалидности является "рабочей" и дается вполне трудоспособным людям.

Если же говорить об инвалидах третьей группы, то за вычетом социального пакета им положена ежемесячная компенсация 350 рублей. Сейчас этих денег в Петербурге не хватает даже на городской транспорт.

Но еще печальнее ситуация с компенсациями льготникам, переведенным на региональный уровень финансирования. Законодательное собрание Петербурга уже приняло в первом чтении закон, устанавливающий размеры выплат. Предполагается, что труженики тыла, не относящиеся к другим категориям льготников (таких в городе 21 тыс. человек), будут получать ежемесячную выплату 450 рублей, а ветераны труда и жертвы политических репрессий (230 тыс. и 4 тыс. человек соответственно) - по 300 рублей. Таким образом, даже самая "облагодетельствованная" из этих трех категорий - труженики тыла - получит компенсацию, соответствующую в лучшем случае стоимости проездного билета на городской транспорт. Иные льготы, включая и те, что входят в социальный пакет для льготников-федералов (бесплатный проезд на пригородных поездах, бесплатное приобретение лекарств и санаторно-курортное лечение), деньгами компенсированы не будут.

В Петербурге и ряде других крупных городов Северо-Западного федерального округа есть и еще одна армия людей, которые уже в январе сполна ощутят на себе последствия монетизации. Это обычные пенсионеры, не входящие ни в одну из категорий льготников - таких только в городе на Неве 281 тыс. человек. Они имели от местных властей единственную поблажку - бесплатный проезд на городском транспорте. Теперь, согласно принятому за основу закону, вместо бесплатного проезда пенсионеры будут получать 180 рублей в месяц. Александр Никонов утверждает, что, согласно проведенному городским комитетом по транспорту мониторингу транспортных потоков, именно в такую сумму оцениваются сейчас средние расходы пенсионеров на городской общественный транспорт.

Ситуация в других субъектах РФ схожая, с той лишь разницей, что чуть ниже и суммы, направляемые из бюджетов на местных льготников (как правило, это 200-350 рублей в месяц), и тарифы на услуги, оказываемые сейчас бесплатно или со скидкой. Так, в Архангельской области планируется платить трем категориям региональных льготников по 300-350 рублей в месяц. Этих денег хватит лишь на проезд (проездной билет на один вид транспорта стоит около 200 рублей), да на частичную (30-50%) оплату дров для печек. На лекарства, телефон, единый проездной билет (в Архангельске) и на другие льготы, которыми в данный момент пользуются жители области, денег вообще не остается (впрочем, многих номинальных льгот реально не существует и сейчас).

Поправка не работает

Член комитета Государственной думы по бюджету и налогам Оксана Дмитриева рассказывает, что группе независимых депутатов в ходе второго чтения закона о монетизации с большим трудом удалось настоять на принятии поправок, разрешающих регионам устанавливать дополнительные меры социальной поддержки федеральным льготникам: "Правительство утверждало, что софинансирование расходов запрещено законом о распределении расходных полномочий. При этом одним только законом о монетизации менялись 155 других законов, а этот единственный почему-то трогать было нельзя".

Старания независимых депутатов не пропали даром: Мосгордума принятием соответствующего закона сохранила в натуральной форме ряд льгот для категорий, финансируемых из федерального бюджета (например, бесплатный проезд в городском транспорте). Что же касается местных льготников, то в столице им сохранены в натуральном виде практически все льготы, а введенная денежная компенсация (от 200 до 350 рублей в зависимости от категории), по сути, представляет собой дополнительное денежное пособие.

Регионы Северо-Запада, включая Санкт-Петербург, пока такими возможностями не располагают. "В 2005 году сохранится лишь бесплатное зубопротезирование для всех категорий льготников, как федеральных, так и местных", - отмечает заместитель председателя Комитета финансов Санкт-Петербурга Татьяна Мещанинова. А, скажем, в Карелии, наоборот, всерьез рассматривается идея отмены местного закона о помощи ветеранам - только так республика сможет "потянуть" монетизацию.

Оксана Дмитриева считает мифом, что, в отличие от горожан, сельчане от реформы выиграют. "С одной стороны, из-за отсутствия телефона и необходимости постоянно пользоваться общественным транспортом льготник, особенно федеральный, получит деньги. Но, с другой стороны, тот же закон о монетизации снял 25%-ную надбавку сельским учителям и врачам и отменил право на предоставление им бесплатного жилья. Поэтому сколько инвалид или ветеран должен будет заплатить врачу, который лишился последних благ, и найдет ли он теперь вообще в своем селе хоть какого-нибудь врача - большой вопрос. Кроме того, Лесной кодекс ранее бесплатно обеспечивал пенсионеров и инвалидов лесными участками для заготовки дров. Сейчас эта норма отменена, а финансирование компенсаций по заготовке дров возложено на местные власти, которые если и вводят доплату, то явно недостаточную", - говорит депутат.

Дмитриева полагает, что начинать реформу следовало бы с отмены профессиональных льгот, например, депутатских: "Тогда мы бы на себе почувствовали все плюсы и минусы и могли бы, опираясь на полученный опыт, поэтапно расширять список монетизируемых льгот. По сути, профессиональная льгота - это вообще не льгота, а одно из преимуществ при найме на работу. А когда реформа начинается с отмены льгот для участников и ветеранов войны, то есть поколения, которое и так год от года нас покидает, говорить о нравственном аспекте этих преобразований бессмысленно".

Многие наблюдатели считают, что очередное изъятие доходов из регионов в федеральный центр наряду с увеличением нагрузки на расходную часть бюджетов было одной из главных причин молчаливого согласия губернаторов на изменение системы формирования региональных органов исполнительной власти. Губернаторы отчетливо понимают: постоянный рост закрепленных за ними социальных выплат на фоне сужения бюджетных возможностей - не самая благодатная почва для переизбрания всеобщим голосованием. Именно поэтому им важнее "дружить" с Кремлем, чем с земляками.

Центральная власть переложила ответственность со своей больной головы на еще более больную - региональную, но власти субъектов РФ мало что могут (по крайней мере в социальной части) без помощи центра. Результат - общая девальвация ответственности за социальную политику.

Санкт-Петербург

В подготовке статьи принимали участие региональные корреспонденты: Татьяна Ткаченко, Александр Ильичев, Наталья Владимирская