Округ раздора

Длительное противостояние властей Архангельской области и Ненецкого автономного округа закончилось боевой ничьей: стороны подписали договор, сохраняющий на один год суверенные позиции регионов. Дальнейшее развитие ситуации зависит от результатов выборов ненецкого губернатора

Как известно, давняя идея федерального центра укрупнить регионы (для начала - "матрешечные") обрела вполне конкретные очертания. Согласно принятым в прошлом и текущем годах поправкам в ряд федеральных законов, с 1 января 2005 года большая часть административных и финансовых полномочий автономных округов передается в ведение "метрополий"-областей. То есть округа теряют экономическую автономность и, по сути, де-факто происходит объединение. Правда, есть одна оговорка: "...если иной порядок разграничения полномочий не предусмотрен договором между субъектами". Этим и воспользовались "объединяемые" регионы, заключив долгосрочные соглашения летом нынешнего года.

Но между Архангельской областью и ее "сателлитом", Ненецким автономным округом (НАО), по вопросу урегулирования отношений возникло резкое противостояние, длившееся полгода.

Цена компромисса

Ни в НАО, ни в Архангельской области уже никто не верил, что договор вообще будет подписан. Стороны занимали принципиально разные позиции: НАО настаивал на том, что все полномочия и местные налоги должны оставаться в округе, Архангельская область, соответственно, утверждала обратное. Цена вопроса - 1,6 млрд рублей (из 2,8 млрд рублей налоговых поступлений в бюджет округа). Стоит отметить одну деталь: губернатор НАО Владимир Бутов и архангельский губернатор Николай Киселев так и не сели за стол переговоров. На встречи приезжали заместители глав регионов, которые не смогли внести динамику в вялотекущий процесс.

Все шло к тому, что стороны не договорятся, а ненецкие полномочия и налоги с 1 января 2005 года отойдут Архангельской области. Ситуация усугублялась тем, что выборы депутатов областного Собрания намечены на 16 декабря, соответственно, нынешний созыв должен был провести свою последнюю сессию самое позднее в конце ноября. Таким образом, крайний срок окончательного принятия бюджета области и ратификации договора с НАО был предопределен.

В НАО ситуация складывалась еще более сложная. Финансовый департамент администрации округа даже не пытался верстать бюджет на следующий год, мотивируя это тем, что бессмысленно планировать бюджет, не зная, какие налоги и полномочия отойдут Архангельской области. Кроме того, в НАО также начался предвыборный период: в январе пройдут выборы губернатора, в феврале - депутатов окружного собрания. При этом в округе вполне отчетливо просматривается перспектива смены власти. В такой ситуации непринятие бюджета в декабре текущего года было чревато негативными последствиями.

Видимо, понимая это и видя непримиримость сторон, в дело вмешался полпред в СЗФО Илья Клебанов, усадивший за стол переговоров губернатора НАО Владимира Бутова и Сергея Иванова, и.о. первого заместителя губернатора Архангельской области (губернатор Николай Киселев не участвовал в обсуждении, сославшись на важные встречи в Москве). Обсуждение проходило бурно, тяжело и длилось почти двое суток. В конце концов 23 ноября Бутов и Иванов подписали договор сроком на один год.

Кардинальных изменений во взаимоотношениях округа и области с принятием договора не произошло. Все 24 полномочия, которые согласно федеральному законодательству предполагалось передать в управление Архангельской области, останутся у властей НАО. В бюджет округа, как и прежде, пойдет большая часть налогов. Единственное изменение - область будет получать 32% налога на прибыль предприятий НАО (ориентировочно 260 млн рублей) и 2,5% (240 млн рублей) из 5% налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), оставленных федеральным центром регионам (95% зачисляются в федеральный бюджет). Соответственно, 68% налога на прибыль и 2,5% НДПИ пойдут в бюджет НАО. Таким образом, округ лишился 500 млн рублей из бюджета примерно в 3 млрд рублей. Впрочем, судя по бодрым реляциям администрации НАО, которые квалифицировали подписание договора как свою победу, ненецкая сторона осталась довольна. Хотя бы тем, что Архангельская область, желавшая получить по максимуму, вынуждена была пойти на компромисс. Кстати, слово "компромисс" звучало и в сдержанных комментариях представителей власти Архангельской области.

Битва за ресурс

Чтобы понять причины противостояния, радость администрации НАО и, соответственно, сдержанность Архангельской области, стоит вспомнить историю вопроса. Самостоятельную жизнь НАО ведет с 1993 года. Округ административно вышел из состава Архангельской области, продолжая входить в нее территориально. Соответственно, и Архангельская область, не претендуя на административное управление в НАО, всегда считала его своей территорией.

В 1994 году администрация НАО решила оформить суверенитет юридически. Это очень обеспокоило администрацию Архангельской области, которая не хотела терять НАО (там как раз активизировались нефтяные компании). Перспектива увеличения объемов добычи и, соответственно, поступлений в бюджет просматривалась все отчетливее. Между властями двух регионов назревал конфликт. Частично его погасил федеральный центр, предложивший главам регионов подписать договор о разграничении полномочий, что и было сделано в 1996 году. Договор носил рамочный характер, правда, в нем присутствовала строка о разделении НДПИ (сначала бюджету Архангельской области отходило 10%, потом, в связи с изменениями Бюджетного кодекса, цифра снизилась до 5%).

Конфликт разгорался всякий раз, когда кто-либо заводил речь "о целесообразности объединения НАО и Архангельской области". Масла в огонь периодически подливают кремлевские политологи и чиновники, высказывая идеи о сокращении числа субъектов РФ. Объединение Архангельской области и НАО в СЗФО оказалось на первом месте по "целесообразности".

Жители Архангельской области такие идеи воспринимают "на ура". В свою очередь, у большинства жителей НАО популярно другое соображение: зачем объединять такие разные по социально-экономическому положению регионы? Ненецкий округ входит в тройку самых богатых регионов России. Среднемесячный доход на душу населения в НАО - около 120 тыс. рублей, тогда как в Архангельской области он меньше в десять раз.

Но не следует забывать существенный момент. В НАО проживает не более 50 тыс. человек, а в Архангельской области - около 1,5 млн жителей. Бюджет НАО формируется за счет отчислений нефтяных компаний, и с каждым годом отчисления растут, так как увеличиваются объемы добычи углеводородов. Бюджет Архангельской области "завязан" на лесопромышленный комплекс и машиностроение, представленное военными судостроительными заводами. Доходы ЛПК И ВПК ни в какое сравнение с нефтяными доходами не идут. Кроме того, уже не вызывает сомнений, что в ближайшей перспективе НАО станет крупным центром нефтедобычи с ежегодным объемом 30 млн тонн нефти. Поэтому и стремление властей НАО во что бы то ни стало сохранить независимость, и желание администрации Архангельской области вернуть потерянный регион совершенно понятны.

Кто кого?

К 2006-му стороны должны создать механизм полной передачи полномочий, что предусмотрено федеральными законами. "Этот механизм должен быть разработан, - заявила корреспонденту "Эксперта С-З" Натэлла Сулейманова, заместитель руководителя государственно-правового управления Собрания депутатов Архангельской области. - Разграничить полномочия - не наша идея, это сделал федеральный центр на законодательном уровне, и нам придется исполнять законы, то есть разработать порядок осуществления этих полномочий".

Надо отметить, что в Архангельской области прекрасно понимают, что провести объединение по модели "Пермская область и Коми-Пермяцкий округ" в данном случае не удастся - необходимы колоссальные средства на переубеждение жителей НАО. Вряд ли пройдет здесь и "красноярский" вариант, который сейчас активно разрабатывает губернатор Красноярского края Александр Хлопонин при согласии лидеров округов. В общем, путь "объединение де-факто", через исполнение положений федеральных законов, архангельскую власть вполне устраивает.

В свою очередь, власти НАО решительно настроены оспаривать в Конституционном суде (КС) положения федеральных законов, касающихся разграничения полномочий. Впрочем, перспективы того, что КС вынесет положительное решение по ненецкому вопросу, выглядят весьма туманно. Почти так же, как и перспективы принятия, в общем-то, противоречащего Конституции закона о назначении губернаторов регионов... Очевидно одно - федеральный центр не откажется от идеи укрупнения регионов. При этом федеральная власть демонстративно отдала решение вопроса, каким образом объединяться, самим "матрешечным" регионам. Архангельская область свой путь выбрала. Но как быстро и мягко произойдет объединение, будет зависеть от результатов январских выборов губернатора НАО.

Директор по развитию архангельского центра социологических исследований "Форис" Вадим Трескин выделяет три возможных сценария развития событий: "При победе в НАО "слабого кандидата" объединительный процесс возьмут в свои руки архангельские центры принятия решений, соответственно Архангельская область получит большие преимущества. Если победит "сильный" пробутовский кандидат (или сам Владимир Бутов, что также не исключено), то либо сохранится ситуация "как есть", либо ненецкая элита инициирует присоединение Архангельской области к Ненецкому АО, что, понятно, даст большие возможности для НАО. Наконец, третий сценарий может сработать в случае "сюрпризных" результатов выборов. Тогда не исключено, что объединением займутся управленческие и элитные группы вне пределов региона. Федеральный центр, например, или группы Красноярского края, Республики Коми".

В свою очередь, результаты социологических исследований, проведенных центром "Форис", показывают, что жители Архангельской области готовы поддержать любой административный проект (вплоть до присоединения северной части области к НАО).

Санкт-Петербург