Государственная поддержка национальных производителей для всех стран мира является трудноразрешимой проблемой. Радикальные либералы считают вредным всякое вмешательство государства в непосредственную деятельность хозяйствующих субъектов (а господдержка производителей это как раз предполагает), ибо такое вмешательство нарушает естественную работу рыночных механизмов. Радикальные этатисты, напротив, считают государственную поддержку необходимой, ибо она выравнивает экономические условия, объективно различающиеся в разных странах (по природно-климатическим, историческим, политическим и другим подобным причинам). А справедливая конкуренция, замечают они, возможна лишь при одинаковых условиях, которые сам рынок обеспечить не может. Для России эта проблема становится сейчас особенно актуальной ввиду предстоящего вступления в ВТО.

В Евросоюзе подобной проблемой занимаются давно и весьма серьезно. Разработанные там программы сейчас применяются в том числе и для вступивших в ЕС посткоммунистических стран, ситуация в которых весьма близка к российской. Поэтому полезно изучить опыт работы этих программ на каком-нибудь конкретном примере. Литва в данном случае - подходящий объект.

Идеология выравнивания

Финансовая политика Евросоюза (ЕС) - чрезвычайно сложная, многоцелевая система; ее сверхзадача - организация единого экономического пространства для государств, которые сильно отличаются по уровню развития. Поэтому политика ЕС направлена, с одной стороны, на смягчение контрастов, на выравнивание, насколько это в принципе возможно, уровней качества жизни в странах - членах Содружества. С другой стороны, ЕС заставляет все страны подчиняться единым правилам игры, что оберегает общее экономическое пространство от появления товаров низкого качества, перепроизводства, неразумной конкуренции между компаниями стран ЕС, агрессии компаний из "третьих стран". Инструментами такой политики являются разнообразные квоты, лицензии, компенсации, таможенные барьеры и т.д. и т.п.

Структурная политика осуществляется на двух уровнях - межгосударственном и национальном. Причем если на межгосударственном преодолевается общая экономическая отсталость конкретной страны, то на национальном уровне происходит выравнивание внутренних региональных различий, а также формирование оптимальной отраслевой структуры и оптимизация сфер занятости (в частности, на селе).

Следует подчеркнуть, что ЕС не стремится к воплощению какой-либо стандартной модели экономики. Страны Содружества вольны в выборе, кем им быть - оффшорной зоной типа Мальты, чтобы жить за счет услуг и налогов, или аграрной страной, или страной с наукоемкими технологиями и т.д. Если на внутренние структурные процессы в какой-то степени оказывается влияние, то это происходит опосредованно - через общие требования и ограничения.

Например, в аграрном секторе существуют квоты на производство отдельных сельхозкультур, в торговле - экспортные квоты и стандарты качества (ветеринарные и пр.), а также система пошлин, дискриминационная по отношению к "третьим странам". В сфере промышленного производства действуют всевозможные стандарты и нормативы, и только при соблюдении этих требований можно получить право выхода на евросоюзный рынок. К примеру, если Мажейкяйский НПЗ в ближайшие годы не завершит модернизацию, то продавать свои нефтепродукты ему будет негде, так как с 2007 года в ЕС, где НПЗ реализует большую часть своей продукции, вступают в действие жесткие экологические нормы по топливу.

Как делят деньги

При распределении помощи между странами учитываются различные объективные факторы: численность населения, площадь страны, размер ВВП на каждого, - вплоть до состояния дорог и транспорта. Сам процесс утверждения сметы на получение помощи предусматривает разработку так называемого "Общего программного документа", в котором собраны все данные и который защищается, словно диссертация, министром финансов страны в Еврокомиссии. В этом документе определяются основные пропорции распределения помощи по направлениям. Например, в Литве 40% средств пойдут на социально-экономическую инфраструктуру, около 20% - на развитие трудовых ресурсов, 25% - в производственный сектор и 15% - в аграрный. Помощь получат более 31 тыс. хозяйствующих субъектов, будут переподготовлены 20 тыс. человек, создано до 40 тыс. новых рабочих мест в приоритетных отраслях.

Объем помощи зависит также от того, насколько эффективно конкретная страна может ее использовать. На практике это означает способность предложить заманчивые для ЕС и грамотно составленные проекты, защитить их и вовремя освоить выделенные деньги. В кулуарах политики не скрывают, что, как всегда в подобных ситуациях, на размер выделяемой помощи влияют и неформальные факторы - авторитет государства, гибкость политики его дипломатов. Так, литовские переговорщики утверждают, что именно их стараниями удалось первоначальную планку по квоте на молоко увеличить на 17%, на сахар - на 8%.

Механизмы поддержки

Инструментами поддержки и регулирования выступают прямые выплаты, структурная помощь, производственные квоты, лицензирование экспорта, выплаты различных компенсаций, интервентные закупки. Большинство из этих инструментов применялись и ранее. Важнейшим принципом политики ЕС является "солидарное участие" - государство и ЕС инвестируют в частный проект совместно с самим хозяйствующим субъектом. Его участие считается своего рода гарантией качества. Распределение долей, как правило, фиксировано: 50% вносит компания, 12,5% - государство, остальное - ЕС.

Весь набор применяемых инструментов можно рассмотреть на примере использования их в аграрном секторе Литвы. С этого года они реализуются через Европейский фонд сельскохозяйственного ориентирования и гарантий (ЕФСОГ). Администрированием этих видов помощи в Литве занимается созданное в 1999 году Национальное платежное агентство (НПА) при Министерстве сельского хозяйства. 22 ноября НПА начало осуществлять единовременные прямые выплаты (ЕПВ) за 2004 год. Акция эта должна завершиться до апреля будущего года, и всего будет выплачено около 142 млн евро. В этой программе участвует также бюджет Литвы. Его доля составляет около 23 млн евро, т.е. примерно 16% общей суммы дотаций. Такие выплаты производились и ранее, но теперь они увеличиваются (в шесть раз по сравнению с 2002 годом).

Адреса дотаций весьма разнообразны. Так, например, ЕПВ производятся на гектар сельхозугодий, лугов, леса и пр., предварительно задекларированных в сельхозрегистре. Сбор заявок был объявлен в прошлом году - в результате собрано около 238 тыс. заявок на 2,57 млн га земли. В данном случае ЕПВ состоят из двух частей: общая зависит только от площади, дополнительная дается тем хозяйствам, которые выращивают культуры, поддерживаемые ЕС (например, лен). При этом фермеры высказывают недовольство простотой критериев (недоумевают, почему не учитывается размер поголовья пасущегося скота), слабо стимулирующих повышение эффективности использования земли.

На елку влезть...

Судя по всему, основная цель нынешних ЕПВ - не допустить банкротства литовских сельхозпроизводителей, вероятность которого значительно увеличилась из-за повышения цен на удобрения, топливо и другие составляющие себестоимости, произошедшего после вступления Литвы в Евросоюз. Фермеры признают, что без этой помощи банкротство многих из них было бы неминуемым.

Похоже, что иных целей (например, выравнивания конкурентоспособности) ЕПВ не преследуют. В пользу этой версии говорит и то, что до поры до времени (срок пока не установлен) к новым членам ЕС применяется дискриминационный режим выплат: они получают только 40% от нормы "старожилов". При этом налагается ограничение на размер доплаты, которую имеет право внести само государство, - вместе с ней ЕПВ не могут превышать 55% от западноевропейского уровня дотаций. Такая дискриминация, разумеется, вызывает недовольство литовских фермеров.

Формально это объясняется тем, что страны-новички сделали еще слишком малый вклад в общую копилку (в виде взносов в бюджет ЕС), чтобы претендовать на равноправие при получении дотаций. Однако такое объяснение не слишком убедительно. Неофиты смогут вносить равный со "старожилами" вклад в бюджет ЕС только после достижения среднеевропейского уровня экономического развития, поэтому им надо помогать больше, чем благополучным странам, по крайней мере - не меньше. Но их держат на голодном пайке, что противоречит декларируемым целям ЕС. Возникает подозрение, что "старожилы" попросту опасаются конкуренции энергичных и голодных пришельцев и такой дискриминацией пытаются обезопасить себя. Таково одно из противоречий, которых, увы, не лишена экономическая политика ЕС.

В некоторых направлениях действия ЕС более разумны. Это относится, в частности, к структурной политике. В аграрном секторе (как, впрочем, и в других) ЕС поощряет реструктуризацию, например развитие альтернативных форм занятости на селе (скажем, сельского туризма). С 2001 года соответствующая помощь осуществлялась по программе SAPARD (в этом году ее заменил Европейский фонд сельскохозяйственного ориентирования и гарантий). За 2000-2003 годы было принято 606 заявок от хозяйствующих субъектов, по которым выплачено около 151 млн евро. 174 проекта на общую сумму 117 млн евро уже реализовано, из них средства ЕС составили примерно 52 млн евро. То есть ЕС компенсировала 45-50% затрат (остальное финансировали сами предприниматели). Примером может служить проект поддержки четырех отсталых регионов Литвы (цена проекта - 14 млн евро). Там было создано 196 новых рабочих мест, около 3 тыс. человек прошли переквалификацию, приобретено 403 единицы новой техники.

Под крылом

Как известно, ЕС проводит активную протекционистскую политику в отношении своих производителей. Став членами ЕС, страны Балтии, разумеется, начали пользоваться плодами этого протекционизма. В качестве поддержки своих экспортеров ЕС по определенной процедуре компенсирует им разницу между ценами мирового и европейского рынков. Например, за первую половину нынешнего года НПА выплатило около 7 млн евро за экспорт скота. А в третьем квартале начались особые выплаты: по 89 литов за убой и экспорт в "третьи страны" скота возрастом не старше 8 месяцев, по 350 литов за живой скот весом более 340 кг, за убойный - более 185 кг.

Такие компенсации выдаются всем желающим (выполняющим требования ЕС), однако на практике объем экспорта ограничивается квотами на производство продукции (точнее, на ее сбыт). Квота предполагает получение дотации на данный объем продукции. В ЕС квотируются различные продукты аграрного производства: поголовье скота, молоко, лен, сухие корма и др. Размер квоты - едва ли не самый острый вопрос, по поводу которого идет сражение при утверждении Общего программного документа. При обосновании квоты учитываются динамика производства и прогноз на будущее. Страна-претендент старается эти данные завысить, чиновники ЕС пытаются умерить аппетиты заявителей, в результате рождается тот или иной компромисс.

Например, Литва на следующий год хотела получить квоту по молоку в объеме 2,2 млн тонн. Ей дали около 1,64 млн тонн, в том числе 1,25 млн - на переработку и около 390 тыс. - на прямое потребление. Кроме того, установлена квота национального резерва на 330,6 тыс. тонн. Таким образом, литовские молочники свои аппетиты в значительной степени удовлетворили. На каждый литр молока, проданного по квоте, выплачивается 5 литовских центов компенсации (примерно 1,5 евроцента).

Однако, чтобы получить дополнительную квоту из резерва, надо иметь по крайней мере пять молочных коров и увеличить сдачу молока не меньше, чем на 10 тонн в год. А для того, чтобы получить квоту на 10 тонн, нужно не менее 1 га сельхозугодий. Кроме того, обладатель дополнительной квоты берет на себя обязательства до 2007 года обеспечить выполнение санитарных и ветеринарных требований по нормам ЕС.

Украсть трудно

Одной из самых сложных и вызывающих наибольшие сомнения является система администрирования помощи. Например, в Литве дележом евродотаций занимаются шесть специально созданных органов - Центральное агентство управления проектами, НПА, Литовское агентство помощи бизнесу, Дирекция транспортных инвестиций и Фонд программы помощи развитию человеческих ресурсов. Кроме того, при Минфине существует департамент, присматривающий за всем этим распределением.

Этим органам предстоит в течение двух ближайших лет поделить более 1,8 млрд евро. Неудивительно, что процесс формирования правительства в республике после октябрьских парламентских выборов проходил под знаком острой борьбы за правительственные портфели, главным достоинством которых на сей раз оказалось количество денег, которое будет прокачано через то или иное министерство, и полномочия подведомственного ему распределительного органа. Ну и, конечно, существует довольно жесткий контроль со стороны ЕС - столь жесткий, что некоторые эксперты считают, что разворовать деньги в сколько-нибудь крупных масштабах просто невозможно.

Вильнюс