Финская матрица

Опыт финской компании Metsaliitto показывает, что при правильно выстроенной схеме управления инфраструктурным проектом дороги в России можно строить и ремонтировать вдвое дешевле, чем принято

В России некачественные и одновременно неоправданно дорогие дороги. Это признано всеми: и независимыми экспертами, и чиновниками, которые отвечают за развитие отечественной дорожной инфраструктуры. Последние периодически огорошивают общественность информацией о стоимости одного километра наших дорог, которая зачастую оказывается выше, чем на Западе (при том, что общеизвестно: там дороги несравнимо качественнее).

Наиболее известный пример - петербургская кольцевая автодорога (КАД). Год назад по результатам проверки министерства транспорта на петербургском участке дороги выявлено "низкое качество работ, неэффективное использование средств". Было отмечено, что стоимость строительства КАД (ее протяженность 153 км) составляет 1,34 млрд долларов. Получается 8,7 млн долларов за километр.

Для сравнения представители министерства привели западную практику. В Финляндии и Германии километр самой современной трассы обходится минимум в два раза дешевле. Например, километр дороги "Скандинавия" от Хельсинки до границы с Россией стоит 3,4 млн долларов. Недавно еще один показательный пример подкинули чиновники Ленобласти. Реконструкция существующих трасс, которая выполняется силами областных строителей, по признанию председателя областного дорожного комитета Василия Соколова, обходится от 10 млн рублей за километр и выше. В то время как финская компания Metsaliitto (лесопромышленный гигант, строящий в области лесопильное предприятие) в 2004 году капитально отремонтировала 6,5 км дороги в Подпорожском районе вдвое дешевле.

Пришел, увидел, победил

Случай с Metsaliitto, наверное, особенно показателен. Речь идет об обычной областной дороге, не стратегического назначения. Наглядно показано: у нас можно ремонтировать дешевле и аргументы об особом российском климате и специфике нашего грунта (на что любят ссылаться строители, оправдывая дороговизну дорог) не работают. Причем задачи "побить рекорды", конечно, не ставилось. Как говорит заместитель руководителя подразделения развития инфраструктуры финской компании Вилле Сиэмменаке, в результате получилось даже несколько дороже, чем могло бы быть: "Это для нас первый подобный опыт в России - отсюда некоторые непредвиденные издержки".

Трасса, которую отремонтировала Metsaliitto, относится к местным дорогам, строительство и содержание которых, как правило, финансируется из муниципальных бюджетов и за счет субсидий из региональных бюджетов. Ремонтируют их обычно государственные дорожные ремонтно-строительные управления (ДРСУ). Частные компании в эту сферу допускаются нечасто: только если на этом настаивает крупный инвестор, для которого та или иная дорога имеет приоритетное значение. В случае с Metsaliitto все было именно так: шестикилометровая дорога в Подпорожском районе связывала предполагаемое место строительства крупного лесопильного предприятия с одной из важных региональных трасс.

"Мы проанализировали ситуацию, оценили сроки начала работ, которые предложили нам дорожные организации Ленинградской области, и приняли решение инвестировать в объект самостоятельно и самим же выполнять организационные функции, - рассказывает Вилле Сиэмменаке. - Дорога была, по нашим оценкам, в непотребном состоянии. И поскольку в рамках этого областного проекта первоочередной задачей на данном этапе является незамедлительное решение инфраструктурных вопросов, мы осенью обратились к областной администрации с просьбой разрешить нам взять на себя ремонт дороги. Получив согласие, приступили к работе".

Сиэмменаке принципиально отказывается комментировать качество работы областных дорожников, дипломатично отмечая, что не ставил перед собой цели анализировать их деятельность: "Дело не в том, что они плохо работают, я об этом не знаю. Просто в силу срочности задачи менеджмент сам взялся за ее решение". Однако на основе рассказа финского специалиста можно попробовать сравнить два подхода к ремонту обычной российской дороги.

Просто менеджмент

"Строительство и ремонт дороги для нас - это больше организационный, менеджерский, чем технический проект. Здесь на первом месте стоят организационные задачи. А технология работает по налаженному годами стандарту, как компьютерная программа, ее нужно только правильно запустить", - рассказывает Сиэмменаке. Исходя из этого для управления работами были назначены финские менеджеры, а подрядчиков наняли российских (правда, предоставив им свою технику).

Первое принципиальное различие в российском и финском подходах к ремонту дороги кроется во взаимоотношениях "заказчик - подрядчик". Российский вариант был бы таким: дорожное подразделение муниципалитета в роли заказчика "нанимает" работающее на его территории ДРСУ. Хотя формально заказчиком считается муниципалитет, так как именно через него проходит финансирование работ, после оформления договоров дорожное управление фактически берет на себя обе функции до окончания срока ремонта или строительства: распределяет средства, определяет этапы работ, ведет их силами своих сотрудников, осуществляет контроль.

Муниципальное подразделение вплоть до приемки работ в проекте никак не участвует. Более того, не секрет, что дорожное муниципальное подразделение часто пренебрегает конечными контрольными функциями, ограничиваясь формальным, "механическим" актом приемки. Такая же схема обычно действует и в том случае, если территориальная дорожная сеть находится в региональной собственности. "В сфере подрядных дорожных работ сложились устойчивые коалиции "заказчик - подрядчик", которые являются постоянно действующим неэффективным "денежным насосом"", - констатирует эксперт Центра фискальной политики Юрий Кузнецов.

В Metsaliitto, даже если работы осуществляются собственными силами, схема взаимодействия заказчика и подрядчика очень жесткая. Действует проектный подход. Ремонт дороги в Подпорожском районе (как и любая другая задача подобного рода) - отдельный проект, под который выделяется специальный бюдджет и создается команда менеджеров. В рамках проекта формируются три группы - управляющая, контролирующая и исполнительная. Функции их четко разделены. Управляющая группа выступает в роли заказчика: она формулирует задачи проекта, формирует бюджет, выбирает исполнителя и поставщика материалов. Проджект-менеджеры управляющей группы фактически выполняют координирующие функции. Задача менеджеров исполнительной группы - находиться на месте работ и консультировать подрядчиков. Наконец, контролирующая группа ведет контроль за качеством работ (на основе корпоративных инфраструктурных стандартов Metsaliitto), а также следит за распределением средств и материалов.

Скупой подход

Распределение средств - второе важное отличие. В российской практике заказчик, прописывая проект ремонта и строительства дороги, одновременно просчитывает бюджет работ. Все финансовые средства (конечно же, с обязательной надбавкой - "на непредвиденные расходы") сразу переводятся на счета подрядчика. В дальнейшем, конечно, осуществляется контроль за их расходованием, но деньги подрядчик получает в полное распоряжение. Понятно, что в таком случае он вроде бы имеет свободу маневра, более гибок и потенциально эффективен. Но, с другой стороны, этот подход, очевидно, обеспечивает большое пространство для злоупотреблений.

В Metsaliitto полный бюджет проекта не формируется. Управляющая группа разделяет проект на несколько этапов (например, этап исследования, этап предпроектных работ, этап ремонта первого участка, второго участка и т.д., этап контрольного тестирования). По каждому из них последовательно просчитывается бюджет, основанный на так называемом "корпоративном финансовом минимуме" (изначально выделяется минимальная сумма, по мнению управляющей группы, адекватная соответствующему этапу, в которую необходимо уложиться; если уложиться по определенным причинам не получается, отдельно рассматривается вопрос о выделении дополнительных средств). По выполнении очередного этапа после заключения контрольной группы формируется бюджет на следующий этап.

Наконец, третий момент - закупка материалов. В российской практике ДРСУ обычно закупает все необходимые дорожные материалы у одного или нескольких постоянных поставщиков. У них уже давно сложились отношения, налажено взаимодействие, зафиксированы цены. Закупки производятся большие, часто на весь запланированный объем работ. В Metsaliitto по каждому этапу проводили тендер на поставку материалов. "У нас была возможность купить все у одного поставщика. Но получилось, например, так, что на первом этапе мы закупали щебень у производителя, а затем удалось найти более дешевый материал, и поставщика мы поменяли. Если бы не проводили тендеры, по моим расчетам, общая стоимость проекта была бы на 10-15% выше".

Смена системы

Это лишь наиболее важные моменты, которые характеризуют финский (можно сказать, в целом западный) подход к дорожному ремонту и строительству. На первый взгляд финская схема управления дорожным проектом очень громоздкая. Но факт остается фактом: она оказалась более эффективной (хотя бы по затратам), чем российская.

Можно уверенно утверждать, что дело именно в хорошо организованной системе, максимально ограничивающей любые злоупотребления. Других объяснений у финских специалистов нет. Технологический вопрос, как уверен Вилле Сиэмменаке, не столь существенен: "Небольшой нюанс есть только в том, что мы использовали новые грунтотрамбующие машины, они, по оценкам специалистов, действительно снижают себестоимость дорожных работ. Хотя это не так принципиально. Я не проводил специального анализа, но по моим наблюдениям, главная проблема в России - плохо налаженная система управления и контроля. Это было заметно по российским рабочим. На первых порах в их работе было много несоответствий стандартам. Только когда они поняли, что контрольная группа ежедневно присутствует на объекте, на следующем этапе все изменилось в лучшую сторону".

Действительно, как соглашаются все эксперты, российская система дорожного строительства неэффективна и требует изменений.

Приезжавший недавно в Россию Алан Дюпон, владелец французской компании Colas Group (одного из мировых лидеров в дорожном строительстве и эксплуатации), которая пытается выйти на российский рынок, на круглом столе, посвященном инвестициям в дорожное хозяйство России, довольно емко описал нынешние проблемы нашей дорожной отрасли: "Почему регионы, находящиеся в одинаковых геоклиматических условиях (например, Россия и Канада) оказались в разных группах по себестоимости дорожного строительства. Это досадное недоразумение? Так будет, пока подрядчик играет определяющую роль в проекте, составлении бюджета на финансовый год, ценовой политике и даже в выборе материалов, применяемых в данном геоклиматическом регионе. Так будет, пока государственные чиновники - проводники государственного заказа - могут вносить поправки в расчеты, обосновывающие расходы на строительство и содержание, и конкурировать между собой, обслуживая различные кланы подрядчиков со всеми вытекающими последствиями. Одним словом, на России еще не отразились мировые тенденции - переход к частному заказчику в дорожном строительстве и эксплуатации, и продолжается госкредитование подрядчика. А интересы подрядчика и заказчика, как известно, противоположны. Может быть, в этом и заключается одна из двух проблем России?". Впрочем, финны показали, что эту проблему можно частично решить и при нынешних правилах игры.

Санкт-Петербург