Ленинградская область занимает особое положение на Северо-Западе. Это единственный регион в СЗФО, административный центр которого находится, по сути, на территории другого субъекта Федерации - Санкт-Петербурга (в такой же ситуации оказалась Московская область). Из этого вытекают несколько следствий, в равной степени экономических и политических: непрекращающиеся уже который год разговоры об объединении Петербурга и области в единый субъект Федерации и постоянное обсуждение преимуществ и недостатков расположения области вблизи крупного мегаполиса. С одной стороны, близость к Петербургу повышает инвестиционную привлекательность региона (поскольку город является обширным рынком сбыта), с другой - возникают проблемы, связанные с экологией (размещение свалок), платежами подоходного налога (который платится по месту работы, а не жительства, при том что многие жители области работают в Петербурге) и т.д.

Основные показатели

Как ни важна для Ленобласти тема экономического взаимодействия и политических отношений с городом, можно сопоставить область с другими регионами Северо-Запада. Как и Мурманская и Архангельская области и Республика Коми, Ленобласть обладает относительно диверсифицированной структурой экономики. Основные отрасли - нефтепереработка ("Киришинефтеоргсинтез"), транспортировка нефти ("Транснефть"), заготовка и переработка леса, целлюлозно-бумажная промышленность (Светогорский, Выборгский, Сясьcкий ЦБК), производство глинозема и алюминия (Пикалевское и Бокситогорское глиноземные предприятия, Волховский алюминиевый завод), портовая инфраструктура (порты в Выборге, Высоцке, Приморске, Усть-Луге), машиностроение ("Трансмаш", Выборгский судостроительный завод, "Форд Мотор Компани"), химическая промышленность ("Хенкель-ЭРА"), производство сигарет и алкоголя ("Филип Моррис Ижора", "Веда"), сельское хозяйство и т.д. Соответственно, как и во всех регионах с развитой промышленностью, в области присутствуют крупные корпорации, причем не только российские ("Сургутнефтегаз", "ЛУКОЙЛ", СУАЛ), но и транснациональные (Ford, Philip Morris).

Подобно ряду других регионов СЗФО (например, Архангельская и Вологодская области, Республика Коми), Ленобласть территориально неоднородна. Районы, непосредственно прилегающие к Петербургу, более развиты и инвестиционно привлекательны; север обладает некоторыми природными ресурсами и выгодным месторасположением - граничит с ЕС; северо-восток - отстающий (Подпорожский и Лодейнопольский районы); на юге более активно развивается сельское хозяйство (Волосовский и Лужский районы). Выделяются промышленные центры - Кириши, Тосно, Выборг, Всеволожск, Сосновый Бор, Кингисепп. Экономическая неоднородность региона приводит к тому, что уровень жизни населения в разных районах отличается и возникает необходимость бюджетного выравнивания.

С экономической точки зрения Ленобласть является относительно успешным регионом. По объему промышленного производства (в абсолютных цифрах) она занимает третье место на Северо-Западе после Петербурга и Вологодской области (данные Госкомстата за январь-октябрь 2004 года). В первом квартале 2005 года рост промышленного производства в Ленинградской области составил 23,8%. Успешное привлечение инвестиций уже стало традиционным предметом гордости областной администрации: в 2003-м сумма инвестиций в экономику области составила более 44 млрд рублей, в 2004-м - около 67 млрд рублей. Впрочем, по показателям, характеризующим уровень жизни населения, область отстает от соседей: в феврале 2005 года и по денежным доходам, и по потребительским расходам населения Ленобласть находилась на последнем месте в СЗФО (по данным Госкомстата).

Политическая стабильность

Политический режим, сложившийся в области, можно охарактеризовать как достаточно устойчивый. В 1998 году бывший в то время губернатором Вадим Густов покинул свой пост, став вице-премьером в правительстве Евгения Примакова. Место Густова занял его заместитель Валерий Сердюков, в следующем году победивший на выборах, набрав чуть больше 30% голосов (результат Густова, составившего Сердюкову довольно серьезную конкуренцию, - около 23%). За четыре года Сердюкову удалось значительно усилить свои позиции, и на выборах 2003 года он победил Густова уже в первом туре.

В 2003 году политическая борьба в области обострилась. Еще до губернаторских прошли выборы председателя Законодательного собрания области, на которых победу одержал 29-летний Кирилл Поляков. Известно, что избрание Полякова для областной администрации было не самым оптимальным вариантом развития событий, а отношения между председателем Собрания и губернатором поначалу складывались не вполне бесконфликтно. В том же году прошли выборы председателя Контрольно-счетной палаты, которым стал Андрей Васильев, бывший глава Кировского района. Васильев, по выражению одного из сотрудников областной администрации, был также "не вполне наш человек". Главой областной избирательной комиссии стал Владимир Журавлев.

Впрочем, после губернаторских выборов и победы Сердюкова политическая борьба в регионе в значительной мере утихла. Сейчас как председатель Законодательного собрания, так и губернатор отрицают наличие какого-либо конфликта между ними. Резко выраженное противостояние отсутствует и между КСП и исполнительной властью. Что касается глав районов, то ни у одного из них нет достаточных ресурсов, чтобы всерьез оппонировать Сердюкову.

В настоящий момент политическая ситуация в области выглядит вполне стабильной. Выборы в Законодательное собрание состоятся лишь в декабре 2006 года, срок полномочий губернатора истекает в 2008-м. До этого времени едва ли следует ожидать политического обострения.

Произошли ли перемены?

Диверсифицированная структура экономики области и наличие в ней предприятий, входящих в состав крупных российских и транснациональных компаний, вновь обращает нас к традиционному для проекта "Центры влияния в СЗФО" вопросу о типе отношений между крупным бизнесом и региональными властями. Этому сюжету и посвящена следующая часть статьи. Вопрос о взаимодействии с властями малого и среднего бизнеса и о роли районных властей мы оставляем за скобками - они будут освещены в следующих выпусках проекта.

В последние годы в России произошли изменения в отношениях между федеральным центром и регионами, направленные в сторону усиления централизации и увеличения полномочий центра. В частности, эти изменения повлияли на взаимодействие крупных компаний с региональными властями. Большая часть решений, в которых заинтересован крупный бизнес в регионах, теперь принимается на федеральном уровне. В качестве примера можно упомянуть отмену принципа "двойного ключа", который использовался при распределении лицензий на добычу ценных природных ресурсов - нефти, газа, алмазов, руд цветных металлов. Если ранее для получения лицензии требовалось разрешение региональных властей, то теперь в этом нет необходимости: выдача лицензий перешла всецело в компетенцию федерального Министерства природных ресурсов. Перенос лицензирующих и разрешительных процедур на федеральный уровень до определенной степени снижает необходимость взаимодействия бизнеса и региональной власти.

Роль формальных и неформальных договоренностей между властью и бизнесом в региональной политике по-прежнему остается очень высокой

Отмена всеобщих выборов губернаторов лишила крупный бизнес возможности напрямую влиять на избирательный процесс (и не только путем финансового участия в избирательных кампаниях: крупные предприятия вполне успешно мобилизовали своих работников для поддержки кандидата). Конечно, некоторые способы поддержки тех или иных политиков у бизнеса по-прежнему остаются. Используется либо непосредственное лоббирование на федеральном уровне, либо создаются неформальные депутатские группы в региональных парламентах (которые, по закону, должны утверждать предложенных президентом губернаторов). Однако эти возможности не позволяют крупным компаниям влиять на региональный политический процесс в таких масштабах, как раньше.

На первый взгляд, характерная для 1990-х годов связка "региональная власть - крупный бизнес" разрушена. Однако на деле роль формальных и неформальных договоренностей между властью и бизнесом в региональной политике по-прежнему остается очень высокой.

Неформальные правила

Рассмотрим этот тезис на примере Ленинградской области. В наших беседах с ведущими областными политиками и чиновниками взаимодействие между властью и бизнесом описывалось с помощью понятия "партнерство". "Основным принципом во взаимоотношениях с крупным бизнесом властью Ленинградской области был провозглашен принцип партнерства. Хотите развиваться - давайте развиваться по-честному", - говорит председатель Законодательного собрания области Кирилл Поляков. Термин "частногосударственное партнерство" употребил и вице-губернатор области Григорий Двас, объяснив его следующим образом: "Мы взаимодействуем со всеми компаниями, исходя из необходимости обеспечения нормальных условий для успешного функционирования этих компаний. И рассчитываем в обмен получить адекватную реакцию в плане решения социальных задач, которые стоят перед Ленинградской областью". Тот же термин используют и представители бизнеса. Вице-президент СУАЛа Василий Киселев, описывая суть соглашения о сотрудничестве, которое СУАЛ заключил с администрацией области, также говорит о партнерстве: "Партнеры информационно открыты друг перед другом. Это, в частности, означает, что СУАЛ не прибегает к схемам налоговой оптимизации".

Принцип партнерства реализуется с помощью как формальных, так и неформальных договоренностей. С одной стороны, с крупными компаниями заключаются письменные соглашения о сотрудничестве. С другой - по-прежнему многое зависит от неформальных отношений глав региона и руководителей крупных компаний. "К сожалению, российское законодательство настолько неэффективно и запутанно, что мы действительно вынуждены говорить о неких механизмах выстраивания взаимоотношений, которые базируются не на законодательстве, а исходя из личного, дружеского расположения бизнеса и руководителей регионов", - поясняет Григорий Двас.

Спонсорство и налоги

В области сложился своего рода неформальный консенсус между бизнесом и региональной властью. Власть не может оказать влияние на распределение налоговых платежей, но взамен получает спонсорскую поддержку

Если предположить, что политические реформы последних лет в качестве одной из своих целей ставили формализацию отношений губернаторов и бизнесменов в регионах, то эта цель не была достигнута. Во многом это связано с тем, что принцип равноудаленности бизнеса, провозглашенный на федеральном уровне, по сути противоречит принятому механизму распределения налоговых поступлений между федеральным и региональным бюджетами. Одновременно с переносом на федеральный уровень ряда полномочий центр финансово ослабил регионы: ряд налоговых платежей, ранее поступавших в региональные бюджеты, был переведен в федеральный бюджет. За регионами осталась большая часть налога на прибыль, но прибыль предприятий, входящих в федеральные холдинги, легко регулируется с помощью механизмов внутрикорпоративного ценообразования (трансфертных цен). Прибыль региональных предприятий может быть без труда минимизирована и "переведена" в головную компанию, соответственно, и налог с нее будет минимален. Этот механизм полностью соответствует закону, и юридических претензий к нему у местных администраций быть не может. Вследствие этого власти приходится "договариваться" с компаниями.

"Если исходить только из тех обязательств, которые возникают у предприятий по уплате налогов, то картина в Ленинградской области была бы крайне печальной", - утверждает Григорий Двас. Интересно, что даже информация о налоговых платежах отдельных компаний в региональный бюджет недоступна. По словам пресс-секретаря областного Комитета финансов Владимира Петрова, сотрудники комитета сами не располагают этими данными, поскольку такого рода информация подпадает под действие Закона о защите информации и едва ли не является государственной тайной.

Видимо, недостаточностью налоговых платежей в областной бюджет и объясняются обширные спонсорские программы, которые осуществляют на территории области крупные холдинги. За счет "Сургутнефтегаза" и "ЛУКОЙЛа" правительство области приобрело машины для "Скорой помощи" и медицинское оборудование. Те же нефтяные компании на период посевной и уборочной на 10% снизили цены на бензин и дизельное топливо для сельхозпредприятий. СУАЛ выделил средства на приобретение спортивного инвентаря для общеобразовательных школ, благотворительную помощь ветеранам, природоохранную программу и собирается оказать поддержку областному телевидению. Примеры можно было бы продолжать.

В области сложился своего рода неформальный консенсус между бизнесом и региональной властью. Власть не может оказать влияние на распределение налоговых платежей, но взамен получает спонсорскую поддержку. Спонсорская поддержка, однако, - вещь нерегулярная и в принципе зависит от личных договоренностей. Таким образом, существующая налоговая политика неизбежно переводит отношения региональных властей и бизнеса на неформальный уровень. Все вопросы, касающиеся вненалоговой социальной помощи региону, решаются на встречах губернатора с руководителями федеральных компаний. Этим и объясняется регулярность встреч губернатора Валерия Сердюкова с Вагитом Алекперовым ("ЛУКОЙЛ"), Владимиром Богдановым ("Сургутнефтегаз"), Виктором Вексельбергом (СУАЛ).

Готовность крупных компаний идти навстречу областному правительству несложно объяснить. Конфликт с властями на любом уровне едва ли является оптимальной стратегией развития бизнеса. Даже у ослабленных губернаторов остается немало возможностей для облегчения или, напротив, осложнения деятельности предприятий. Например - помощь в прохождении административных барьеров, в том числе и в федеральных ведомствах.

О принципах отношения к инвесторам Григорий Двас говорит так: "Мы берем на себя участие в переговорах с монополистами по вопросам подключения, с местными властями - по земельным вопросам, то есть стараемся оградить инвестора от длительных обсуждений с неясными перспективами. [...] Плюс - мы помогаем компаниям взаимодействовать с федеральными органами. Например, достаточно серьезную помощь оказали компании "Форд" по решению вопросов с таможней. Помогаем быстро и оперативно решать какие-то проблемы с налоговыми органами". О том же свидетельствует Кирилл Поляков: "Это абсолютно нормально, если власть лоббирует интересы бизнеса в других субъектах и в других странах".

Отношения властей с иностранными компаниями, по-видимому, гораздо более формализованы и предсказуемы

Позиция региональных властей важна не только при переговорах с монополистами, но и при определении энергетических тарифов, которые по-прежнему устанавливаются в региональных энергетических комиссиях. Кроме того, интересы компаний могут приниматься в расчет при планировании и реализации крупных инфраструктурных проектов, осуществляемых за государственный счет.

Несмотря на то что вопрос о предоставлении региональных налоговых льгот отчасти потерял свою актуальность (в частности, в связи с "делом ЮКОСа" и обвинениями в уходе от налогов в адрес крупных компаний), ряд льгот по-прежнему получают предприятия, инвестирующие значительные средства на территории Ленинградской области. "Если предприятие развивается, если оно вкладывает деньги в собственное развитие, оно может рассчитывать на то, что мы дадим налоговые послабления за счет областного бюджета, чтобы у него была возможность в максимально короткие сроки окупить проект", - говорит Кирилл Поляков.

Иные принципы

Интересно, что принципы взаимодействия областного правительства с российскими и иностранными компаниями (такими как "Форд Мотор Компани" и "Филип Моррис Ижора") в значительной степени различаются. "Все компании с иностранным капиталом тоже участвуют в благотворительных акциях, - говорит Григорий Двас. - Но размер этих акций, если брать финансовый показатель, в общем-то уступает благотворительной деятельности крупных российских компаний. Однако если учесть совокупность налоговых платежей и благотворительных, то, конечно, работа иностранных компаний гораздо более эффективна для бюджета Ленинградской области". "Провозглашенный президентом принцип социальной ответственности бизнеса касается в первую очередь наших отечественных компаний, - утверждает Кирилл Поляков. - И при определенных налоговых послаблениях, предоставляемых этим компаниям, ответственность перед населением должна увеличиваться. Потому что тот же самый "Форд" пришел со стороны, на свои деньги все построил, создал этот актив и работает. Он честно работает, честно платит налоги, зарплату. Он ничего здесь не приватизировал, арендует землю, на которой находится".

Отношения властей с иностранными компаниями, по-видимому, гораздо более формализованы и предсказуемы. Причины этому - различия в корпоративной налоговой политике, а также неучастие транснациональных корпораций в приватизационных сделках. Что касается взаимодействия властей Ленобласти с российскими компаниями, то здесь формализации пока не произошло: принципы неформальных договоренностей и распределения ресурсов, описываемые самими участниками с помощью термина "партнерство", остаются основными.

Хорошо это или плохо? С одной стороны, принцип неформальных договоренностей между властью и бизнесом противоречит классической либеральной схеме: бизнес платит налоги, а государство устанавливает правила игры и распределяет полученные ресурсы. С другой стороны, эта схема даже в признанных рыночных экономиках во многом остается лишь абстракцией. Модель государства всеобщего благосостояния (welfare state), принятая в странах Северной Европы, предусматривает "треугольник взаимодействия" (государство, бизнес, профсоюзы), в рамках которого происходит обсуждение и решение многих вопросов. Другое дело, что в европейских странах, в отличие от России, это взаимодействие реализуется не через неформальные договоренности, а в большей степени через формальные институты (кроме того, в России третья сторона - профсоюзы в целом неэффективны). Соответственно, можно предположить, что в российских регионах отношения между региональными властями и бизнесом могут развиваться в двух противоположных направлениях - либо в сторону минимизации взаимодействия в ходе дальнейших институциональных реформ (представляется, что такой вариант развития событий маловероятен), либо в сторону формализации и установления более четких правил игры.

Санкт-Петербург