Во время общественного обсуждения ключевого для нынешней администрации Петербурга документа "Программа социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2005-2008 годы" (далее - Программа) руководители финансово-экономического блока городского правительства утверждали, что эта программа предполагает кардинальное изменение подхода властей к бюджетно-финансовой политике города. На смену традиционному принципу освоения средств отраслевыми комитетами должен прийти качественно иной подход, опирающийся на принципы целевого стратегического планирования.

Город определяет основную цель социально-экономического развития (рост благосостояния жителей), ключевые задачи, целевые ориентиры, а главное - конкретные стандарты проживания. Все эти показатели разбиты по годам, их выполнение обязательно для отраслевых комитетов администрации, а городской бюджет служит инструментом достижения заданных целей. Подобный подход, инициированный председателем Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли (КЭРППиТ) Владимиром Бланком и вице-губернатором Михаилом Осеевским и поддержанный губернатором Валентиной Матвиенко, означает, по большому счету, революцию в экономической политике петербургской власти.

Когда 19 апреля 2005 года Программа утверждалась правительством Петербурга, предполагалось, что городской бюджет на 2006 год впервые будет выстроен на основе принципиально новой методологии. Но, к сожалению, бюрократическая машина петербургской власти оказалась медлительной. Очевидно, сказалось и сопротивление некоторых отраслевых руководителей, не заинтересованных в жесткой регламентации результатов своей деятельности и, соответственно, в административных санкциях за невыполнение стандартов проживания в Санкт-Петербурге. Как бы то ни было, перестроить бюджетный процесс не успели. В итоге бюджет на 2006 год лишь частично отражает новую идеологию, увязывающую приоритеты социально-экономического развития города с результатами деятельности комитетов, ведомств, учреждений, расходующих бюджетные средства.

Системная основа

Заминка с началом реализации Программы объясняется главным образом тем, что реформаторы "не успели" вовремя разработать конкретный механизм перестройки бюджетного процесса. То есть концептуально новый автомобиль построен, даже двигатель есть, но система зажигания еще старая и чудо техники стоит без движения.

Тем не менее, как утверждает Владимир Бланк, сегодня уже сделано главное - создана система нормативных актов, увязывающих стратегическое социально-экономическое планирование с принятием оперативных управленческих решений. "Генплан Санкт-Петербурга, Программа социально-экономического развития, перспективный финансовый план, наконец бюджет города - из всех этих документов мы смогли создать единую систему, - утверждает Бланк. - Документы согласованы по целям, задачам, срокам реализации, существует единая процедура внесения в них изменений. И все приоритеты, заложенные в Программе и сформулированные в стандартах проживания в Санкт-Петербурге, доходят до бюджета - эта взаимосвязь закреплена нормативно".

Несмотря на громоздкость системы, она позволяет, в принципе, достаточно четко направлять деятельность структур администрации и требовать от них конкретные результаты работы. Из этой идеологии следует, что и все бюджетные расходы должны быть осмысленными, то есть работать на решение соответствующих задач, на достижение целевых ориентиров и их нормативных показателей.

Механизм конвертации

Впрочем, конструирование механизма учета стандартов при формировании бюджета еще не завершено. При благоприятном развитии событий только к весне 2006 года могут быть разработаны и утверждены все недостающие нормативные акты, межведомственные документы и методики, позволяющие на практике реализовывать новый подход к бюджетному процессу.

В частности, чрезвычайно важна Концепция использования стандартов проживания при формировании бюджета, которую КЭРППиТ и Комитет финансов должны разработать до 1 апреля 2006 года. Речь идет о создании главного инструмента, с помощью которого содержащиеся в Программе нормативы стандартов станут основой при составлении заявок на бюджетное финансирование для отраслевых подразделений администрации. К тому времени завершится и работа над полным перечнем стандартов проживания (пока во Временном перечне отсутствуют многие целевые значения стандартов).

Отлаженный механизм будет работать следующим образом. Ежегодно, начиная с 2006 года, до формирования бюджета на следующий финансовый год правительством будут утверждаться для каждой отрасли значения нормативов стандартов проживания и балансы их ресурсной обеспеченности. "Это понятная схема, предусматривающая, что запрашиваемые госорганами бюджетные ассигнования требуются для решения конкретных задач, - поясняет Владимир Бланк. - Утвердив параметры, которым в следующем году должна соответствовать данная отрасль, мы затем фиксируем необходимые для этого средства". Нормативы будут носить максимально конкретный характер. Например, пешеходная доступность сети общественного транспорта, время ожидания автобуса и скорость его движения по городу, время дозванивания и прибытия "скорой помощи", время починки лифта с застрявшим пассажиром, периодичность уборки снега у дома и выкашивания газонов и т.п.

Ничто не забыто

В бюджете на 2006 год учитывались в первую очередь общая идеология Программы и обозначенные в ней семь приоритетных задач. "Конечно, нельзя сказать, что бюджет на 100% соответствует Программе, однако в значительной степени показатели, заложенные в стандартах проживания, учтены в бюджете, - утверждает Владимир Бланк. - При составлении бюджета, оценивая обоснованность заявок отраслевых комитетов, мы исходили из того, что критерием отбора проектов должно быть исполнение показателей стандартов". По словам чиновников, в нынешних переходных условиях новый подход в наиболее полной форме нашел отражение при формировании Адресной инвестиционной программы (АИП), объединившей прежние Фонд развития инфраструктуры и Адресную программу капвложений.

Увеличение инвестиционных вложений - явный приоритет бюджета. АИП составляет 27,9 млрд рублей (или 18% всех бюджетных расходов). В абсолютных цифрах рост по сравнению с 2005 годом - 32% (при этом расходная часть бюджета-2006 увеличилась на 19%). Но, как отмечает Владимир Бланк, "доля бюджета развития у нас все равно остается недостаточной, нужно стремиться к ситуации, когда как минимум треть идет на развитие". В этой связи примечательно, что предусмотренный в Программе целевой ориентир - довести к 2008 году долю бюджета развития до 20,3% - выглядит не слишком амбициозно.

Процедурные фильтры

Регламент включения строек и объектов в АИП был утвержден правительством лишь в начале сентября 2005 года, когда проект бюджета был, по сути, сверстан. Хотя, по крайней мере на бумаге, регламент предусматривает крайне важное требование - все проекты должны соответствовать целевым ориентирам и стандартам Программы.

Между тем несоответствие этим требованиям может в первую очередь проявиться в ходе реализации проектов, начатых в предыдущие годы. К примеру, при осуществлении строительства объектов дорожной инфраструктуры могут выявляться нарушения санитарных норм (что напрямую противоречит декларируемым в Программе стандартам качества жизни населения). Так произошло при строительстве транспортной развязки в Дачном, вызвавшем бурный общественный резонанс. Поэтому и для переходящих проектов должен быть предусмотрен жесткий процедурный "фильтр", по крайней мере позволяющий вносить в них разумные коррективы.

Что же касается совершенно новых проектов, то, по словам Михаила Осеевского, в этом году происходил весьма жесткий отбор, сопровождавшийся проверкой проектно-сметной документации и заключений вневедомственной экспертизы. При принятии решений учитывались содержащиеся в Программе нормативы обеспечения территорий города объектами социальной инфраструктуры - школами, поликлиниками, дошкольными учреждениями (понятно, что главы районных администраций в своей лоббистской активности обычно руководствуются принципом "чем больше, тем лучше"). Благодаря подобной оценке были учтены очевидные потребности в строительстве новых социальных объектов на динамично развивающейся территории Приморского района, одной из наиболее перспективных зон массового жилищного строительства.

В дальнейшем, начиная с проекта бюджета-2007, предполагается ввести подобие конкурса при отборе проектов АИП. "Порой коллеги критикуют финансово-экономический блок за то, что он, дескать, учитывает интересы не всех комитетов, - поясняет Михаил Осеевский. - Поэтому мы договорились создать межведомственный орган, который будет публично рассматривать все заявки на предмет их соответствия приоритетам Программы и увязывать решения в рамках единой политики. Как показывает опыт межведомственных комиссий по размещению городского заказа, это позволяет сделать принятие решений прозрачным, осмысленным, учитывающим все нюансы".

Инфраструктурный приоритет

Следует приветствовать, что один из важнейших приоритетов АИП, направленный на решение конкретных задач Программы, - развитие объектов инженерной инфраструктуры. На эти цели выделяется половина средств АИП - 14 млрд рублей, в том числе на инженерную подготовку территорий под промышленную (2,1 млрд рублей) и жилую застройку (1,4 млрд рублей). Как правило, адресный перечень объектов составлялся на основе программ электро-, тепло-, водо- и газообеспечения, принятых правительством в 2004 году.

Кстати, как подчеркивает Михаил Осеевский, свидетельством привязки бюджета к Программе может служить принятое правительством политическое решение о строительстве за счет средств города объектов электрообеспечения. Вообще-то, их давно должно было начать строить "Ленэнерго" (оно даже собрало для этого несколько миллиардов рублей авансовых платежей с промышленников и строителей жилья), но оно не исполняет свои обязательства, чем срывает реализацию Программы. "Мы не могли более дожидаться шагов со стороны "Ленэнерго" и РАО "ЕЭС России" и начинаем сами строить подстанции, отсутствие которых сдерживает развитие ряда территорий", - отмечает Михаил Осеевский.

Объективно достижению целевых ориентиров Программы (касающихся состояния улично-дорожной сети и, как следствие, более оптимальной организации дорожного движения) должна способствовать и программа капвложений в новое строительство и реконструкцию дорог (5,7 млрд рублей). Хотя опять же - из-за отсутствия механизма согласования расходов отраслевого комитета (КБДХ) со стандартами проживания невозможно достоверно говорить об эффективности этих бюджетных инвестиций.

Кстати, упомянутая ситуация с виадуком в Дачном, а также неприятности с рядом других проектов (например, "внезапный" размыв берега Невы у вантового Обуховского моста) свидетельствуют, что для такого согласования необходимо, по-видимому, модернизировать и саму процедуру отбора проектов. При нынешнем, явно низком их качестве (дефекты конструкции развязки в Дачном очевидны даже неспециалистам) достичь запланированной эффективности бюджетных инвестиций вряд ли удастся (на ликвидацию размыва у вантового моста уже пришлось выделить 117 млн рублей).

Можно предположить, что улучшению стандартов проживания, в принципе, будет способствовать и создание Автоматизированной системы управления дорожным движением (инвестиции - 74 млн рублей), реконструкция и строительство светофоров (64 млн рублей), нанесение дорожной разметки (157 млн рублей). Однако и здесь при проведении соответствующих мероприятий (и особенно при выборе магистралей) нужны точные обоснования, как будут достигаться нормативы Программы. И, конечно, они должны рассматриваться в рамках общегородской политики, направленной на решение проблем организации движения.

Стимул к совершенству

Чтобы новая система планирования бюджетных расходов работала эффективно, создавая стимулы к развитию всех отраслей городской экономики и повышению управленческой культуры чиновников, недопустимо занижение стандартов Программы при их утверждении. Хотя, безусловно, для отраслевых подразделений администрации вполне естественно стремление устанавливать параметры, которые легко достижимы. Поэтому весьма ответственную роль должен будет играть механизм проведения специалистами КЭРППиТ экспертизы стандартов, предлагаемых "отраслевиками".

Показательный пример - ситуация со стандартами для туристической отрасли. В бюджете-2006 предполагается выделение 150 млн рублей на реализацию мероприятий Программы развития Петербурга как туристического центра, разработанной на основе предложений консультантов The Boston Consulting Group (BCG). Финансирование туристической программы, утвержденной недавно правительством города, согласуются, в принципе, с рекомендациями специалистов BCG, при этом по инициативе Валентины Матвиенко целевые ориентиры были выбраны в соответствии со сценарием "Прорыв".

Однако в стандартах Программы от этой амбициозности почему-то не осталось и следа. Так, ставится задача к 2008 году увеличить среднюю продолжительность пребывания в городе туристов с полутора до трех дней. Но ведь и сегодня иностранные туристы проводят в городе в среднем два с половиной дня (а российские - еще больше), и этот показатель консультанты BCG предлагали увеличить до четырех с половиной дней. На словах правительство Санкт-Петербурга с этим согласилось, однако когда дошло до утверждения стандартов, чиновникам почему-то дали поблажку. Неужели не хватило политической воли?

Кроме того, согласно Программе, к 2008 году номерной фонд гостиниц должен вырасти на 3,2 тыс. койко-мест, стратегия же BCG предполагала, что 2-2,5 тыс. новых номеров должно появляться ежегодно. Неизвестно, какой целевой норматив количества гостиниц будет установлен в полном перечне стандартов, но ссылка на наличие сегодня 131 гостиницы как базового показателя явно некорректна: это уровень двухлетней давности.

О тонкой настройке

Программа социально-экономического развития, вписываемая в сложную систему бюджетного планирования, - это, по своей природе, инструмент "тонкой настройки". При грамотном использовании он способен дать стимул не просто к повышению эффективности бюджетных расходов, но и к выходу на новый качественный уровень управления городом и его ресурсами, способствующий развитию экономики Петербурга. Правда, для этого должен быть четко отлажен механизм осуществления Программы, взаимодействия всех подразделений администрации и, конечно, создана действенная система мониторинга и контроля за исполнением стандартов. В противном случае вместо работы на понятные и конкретные результаты процесс реализации Программы девальвируется в практически бесполезный ритуал, играющий исключительно имиджевую роль.

Санкт-Петербург