В конце 2004 года, изучая бюджеты регионов Северо-Запада, мы пришли к выводу, что бюджетно-финансовая политика региональных администраций (Санкт-Петербург – единственное исключение; впрочем, в этой статье мы его не рассматриваем) не обеспечивает развития инфраструктуры, в которой нуждается бизнес и экономика в целом (см. «Эксперт С-З» №44 от 22 ноября 2004 года). Мы отметили, что доходы региональных бюджетов почти полностью тратятся на текущие расходы и латание дыр, а инвестиции, даже крайне необходимые, производятся по остаточному принципу.

Что изменилось в финансовых планах регионов за год? Анализ бюджетов на 2006 год позволяет сделать вывод, что принципиальных перемен не произошло: бюджеты «проедаются» в еще большей степени, чем раньше. Финансируются лишь зарплаты и социальная сфера, а развивать экономику власти регионов могут только за счет внешней помощи – сверху, от федерального центра, или со стороны, от бизнеса, самостоятельно осваивающего новые территории.

Левый поворот

Бюджеты регионов Северо-Запада на 2006 год ориентированы на социальную сферу еще более, чем в предыдущие годы. Так, в Архангельской области на социально-культурную сферу планируется потратить 7,9 млрд рублей, или 41% расходов бюджета, – на 800 млн рублей больше, чем в 2005 году. В Карелии расходы по статьям «Образование», «Здравоохранение» и «Социальная политика» в сумме превысят 4 млрд рублей (35% расходов), что в 1,4 раза превосходит показатели 2005 года. В Ленинградской области на эти цели будет направлено почти 8 млрд рублей (32% бюджета). В бюджете Псковской области социальные расходы достигнут 3,4 млрд рублей (43%).

Львиная доля социальных расходов – зарплаты работникам бюджетной сферы, которые в ряде регионов планируется проиндексировать в первой половине 2006 года. Так, по словам заместителя председателя Финансового комитета администрации Новгородской области Галины Питеровой, в областной бюджет закладывается резерв для увеличения зарплаты бюджетникам: с 1 января – на 15%, с 1 мая – еще на 19,5%. В Коми доля зарплат, по заявлению первого заместителя главы республики Павла Орды, составит около половины общего объема расходов бюджета. В бюджете Карелии в 2006 году на зарплату будет выделено дополнительно 500 млн рублей.

Среди других социальных выплат – субсидии на строительство и приобретение жилья, которые в Коми, например, планируется увеличить на 322 млн рублей. Серьезно возрастут расходы в сфере здравоохранения и образования: помимо повышения зарплат практически все регионы планируют реконструкцию или ремонт зданий, закупку нового оборудования, литературы и т.д.

Некоторые политики, например губернатор Псковской области Михаил Кузнецов, объясняют рост расходов проводимой в регионе модернизацией социальной политики. «Чтобы перестроить систему финансирования, необходимо вложить деньги. К примеру, в сфере здравоохранения рост произойдет в основном за счет усиления поликлинической помощи и переноса центра тяжести на дневной стационар. Более чем в полтора раза будет увеличено финансирование этих направлений. Также мы модернизируем сферу образования, повышая качество предоставляемых услуг, и с 1 января 2006 года переходим на нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных школ», – сказал корреспонденту «Эксперта С-З» Михаил Кузнецов.

Однако в большинстве регионов рост расходов на социальную политику и смежные сферы обсуждается преимущественно в контексте повышения оплаты труда и текущего переоснащения бюджетных учреждений. Судя по публичным выступлениям глав регионов и чиновников администраций, «социальную направленность» бюджетов они считают одним из своих главных достижений.

Затянувшаяся локализация

С социальными нуждами конкурирует другая статья расходов – межбюджетные трансферты, субвенции, дотации муниципальным образованиям. С 1 января 2006 года должны начать работу муниципальные органы, сформированные осенью 2005 года по нормам нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Концепция реформы муниципального управления предполагает, что региональным органам власти нужно будет перестроить систему межбюджетных отношений, обеспечить хотя бы относительную финансовую самостоятельность муниципалитетов и создать стимулы для их активности в привлечении доходов.

Однако для региональных администраций Северо-Запада России оказалось важнее законсервировать нынешнее положение дел и максимально затянуть передачу муниципалитетам реальных полномочий и доходных источников (см. «Эксперт С-З» №42 от 7 ноября 2005 года). Региональные власти стремятся закрепить максимум полномочий по сбору налогов на уровне субъекта РФ, а дефицитные бюджеты муниципальных образований становятся залогом их политической подконтрольности администрациям регионов.

Поэтому в 2006 году объем средств, аккумулируемых в составе региональных бюджетов на финансирование муниципальных образований, не только не сократится, но существенно вырастет. В Ленинградской области объем фондов поддержки местных бюджетов составит 5,8 млрд рублей (общий же объем средств, которые пойдут в муниципалитеты, достигнет 8,7 млрд рублей). В Архангельской области муниципальным образованиям будет передано около 7 млрд рублей, в Вологодской – более 7,5 млрд, в Мурманской – более 3,4 млрд. В среднем финансирование муниципалитетов займет в расходах региональных бюджетов на 2006 год 35-40%.

Власти регионов отрабатывают различные схемы финансирования муниципалитетов, варьируя нормативы отчислений налогов в местные бюджеты. В Псковской области и в Карелии за муниципалитетами закреплен законодательный минимум по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) – 40% (в т.ч. 10% за счет обязательной передачи из регионального бюджета), а по остальным налогам, зачисляемым в местные бюджеты, распределение осталось прежним. В Калининградской области, напротив, в бюджеты ряда муниципальных районов будут поступать дополнительные отчисления по НДФЛ в интервале от 10 до 35%, в зависимости от муниципалитета (т.е. в общей сложности 40-65%). В Вологодской области дотации крупнейшим городам – Вологде и Череповцу – заменены дополнительными отчислениями из налога на игорный бизнес и налога на прибыль.

Однако для подавляющего большинства муниципальных образований система финансирования в 2006 году останется прежней, т.е. доходы местных бюджетов, как и раньше, будут жестко ограничены. Процесс распределения собственности между регионами и муниципалитетами идет, но оформление объектов недвижимости в собственность поселений затягивается, что также тормозит развитие доходной базы местного самоуправления. Муниципальные образования первого уровня (сельские поселения) в 2006 году вообще будут финансироваться на основе смет через бюджеты муниципальных районов. В некоторых регионах власти обещают вернуться к вопросу о сметном принципе в следующем году. «Каждый год в зависимости от готовности поселений мы будем принимать областной закон, который определит, как будут финансироваться муниципальные образования поселенческого типа в грядущем году», – говорит Галина Питерова.

На остальное не хватило

Ориентация на социальную сферу по-прежнему не дает властям регионов возможности стимулировать экономический рост и решать инфраструктурные проблемы. Рост затрат на образование и медицину не сопровождается оптимизацией этих расходов и поиском новых доходных источников, что автоматически приводит к сокращению капитальных вложений и других инвестиций в развитие экономики.

Так, в ходе обсуждения бюджета Ленинградской области председатель областного Комитета финансов Александр Яковлев предупредил, что из-за социальной направленности бюджета по большинству статей финансирование сохранится на уровне 2005 года (т.е., с учетом инфляции, уменьшится), а расходы на целевые программы, в том числе в области ЖКХ, топливного обеспечения и дорожного строительства, будут сокращены. Адресная программа капвложений области составила в окончательном варианте бюджета лишь 636 млн рублей (2,7% расходов).

В Вологодской области увеличение социальных выплат наряду с выпадением некоторых доходов бюджета привело к сокращению капитальных расходов с ранее запланированных 3 млрд рублей до 1,5 млрд. В ходе обсуждения бюджета депутаты исключили капвложения из ряда целевых программ (в основном, правда, в сфере здравоохранения и культуры).

Пожалуй, только в Калининградской области и в Карелии мы обнаружили определенный рост капитальных вложений. В калининградском бюджете на 2006 год примерно в 1,9 раза планируется увеличить расходы на дорожное строительство (на эти цели будет направлено 1,17 млрд рублей). В Карелии адресная инвестиционная программа на 2006 год составит 1,3 млрд рублей (на 540 млн больше, чем в 2005 году). На строительство и реконструкцию дорог будет выделено 350 млн из собственных средств и 250 млн – из федерального бюджета. Помимо этого можно выделить только инвестиции в строительство животноводческого комплекса (40 млн) и ремонт гидротехнических сооружений на муниципальном уровне, который, впрочем, полностью будет профинансирован за счет федерального бюджета.

Но даже если объемы инвестиционных программ растут, они невелики сами по себе и значительную, если не основную, долю в них составляет техническое перевооружение объектов культуры, образования и здравоохранения. В Новгородской области адресная инвестиционная программа предусматривает капвложения в размере 354 млн рублей, но около 270 млн пойдет на модернизацию больниц, строительство школ и жилья, а на развитие дорожного хозяйства – только 56 млн собственных средств, а также 246 млн, которые будут получены из федерального бюджета. По словам заместителя главы администрации Архангельской области по вопросам экономического развития и финансов Юрия Шевелева, областная программа капвложений составит в 2006 году около 580 млн рублей, из которых 230 млн будет направлено на строительство жилья, 180 – на объекты образования и 80 – на модернизацию коммунальных систем.

По большому счету, капитальные расходы в регионах ограничиваются строительством или ремонтом дорожного фонда и бюджетных учреждений. Другие капвложения, даже жизненно важные для региона, как правило, вообще не производятся. Так, специалисты департамента экономического развития администрации Архангельской области утверждают, что высокая стоимость электроэнергии и тепла тормозит развитие областной экономики. Так, по оценкам департамента топливно-энергетического комплекса и ЖКХ Архангельской области, на реконструкцию объектов ЖКХ в регионе требуется около 1,8 млрд рублей, однако в областном бюджете на эти нужды выделено лишь 80 млн. Основную массу средств на реконструкцию область надеется получать из внебюджетных источников.

Большинство регионов Северо-Запада рассчитывают привлечь для финансирования отдельных программ модернизации средства федерального бюджета в рамках президентских «национальных проектов», но порядок финансирования последних пока остается неясным. Некоторые инфраструктурные проекты удается реализовать на деньги частных инвесторов. Например, в Мурманской области ГОУТП «ТЭКОС» запланировало реконструкцию системы централизованного теплоснабжения Ленинского округа Мурманска. Основным финансовым донором выступил Северный инвестиционный банк, предоставивший «ТЭКОСу» кредит на сумму 17,5 млн евро (общий объем инвестиций в проект оценивается в 35 млн евро). Областные власти включили проект в региональную целевую программу и предоставили государственные гарантии по кредиту. Архангельское МУП «Водоканал» в этом году начнет модернизацию своих сетей по кредиту Европейского банка реконструкции и развития в размере 10 млн евро (и около 8 млн МУП получит в качестве гранта). Гарантом по кредиту выступила администрация области. В Псковской области в будущем году «Газпром» инвестирует около 100 млн рублей в строительство газопровода в Невеле, при этом программа собственных капвложений региона составляет около 150 млн рублей и полностью будет направлена на ремонт объектов социальной сферы и ЖКХ.

Закладывать в бюджете расходы прежде всего на социальные нужды, отдавая бизнесу развитие коммунальной и энергетической инфраструктуры, – не худший вариант развития региона. Но при одном условии – если привлечение инвестиций ведется на системной основе, а процедуры работы с инвесторами отлажены. На практике, однако, договоренности такого рода пока что единичны и каждый раз требуют проявления политической воли со стороны администрации либо крепких личных контактов на федеральном уровне.

Увлечение центром

Складывающаяся в регионах бюджетная политика, конечно, определяется и объективными условиями: часть доходов выпадает вследствие изменений федерального законодательства, любой вариант муниципальной реформы первоначально приводит к росту затрат, социальную сферу тоже нужно подтягивать, и средств на крупные инфраструктурные проекты в итоге действительно не хватает. Отчасти региональные власти пытаются решить все эти проблемы внедрением среднесрочного планирования и новых инструментов управления бюджетами.

Например, в Республике Коми принят перспективный финансовый план на 2006-2008 годы и комплексная программа реформирования региональных финансов (республика вошла в число восьми регионов, получивших федеральные средства на оптимизацию бюджетного процесса). В Мурманской области вступила в действие программа реформирования региональных финансов на 2006-2007 годы, предполагающая реформу управления расходами и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат. В Псковской области, по словам Михаила Кузнецова, на повестке дня стоит построение межбюджетных отношений с муниципалитетами по нормативному методу, который будет учитывать все аспекты деятельности муниципального образования; эту работу планируется завершить в 2006 году. Подобные программы реализуются и в других регионах.

Однако эффективная процедура финансового планирования и собственно финансирования нужна, чтобы обеспечить экономическую отдачу от региональных инвестиций. Между тем бюджетная политика российских регионов приближается к модели, избранной федеральным центром. Масштабы не те, но суть та же – собственные доходы территорий максимально урезаются, а консолидированный бюджет директивно распределяется сверху вниз по знакомой с советских времен веерной схеме, где каждому следующему уровню достается все меньше возможностей и финансовой самостоятельности. Денежных ресурсов на верхних уровнях этой пирамиды скапливается достаточно, но федеральные и региональные власти не находят этим средствам более продуктивного применения, чем повышение зарплат, жилищные субсидии и реконструкция театров. Понятно, что от подобных проектов отдачи ждать не приходится.

Более того, подобный подход фактически устраняет стимулы к экономической активности на всех уровнях бюджетной системы. Региональные власти и сами не стремятся искать внутренние источники развития, и не дают это делать муниципалитетам. Весьма точно описал эту политику глава Псковской области Михаил Кузнецов: «Структура бюджетного распределения доходов по уровням бюджетов сегодня устроена таким образом, что развитием можно заниматься на 90% на федеральном уровне, на 9% – на уровне субъекта Федерации и на 1% – на уровне муниципалитетов. Это соотношение примерно отражает распределение средств». В этих условиях, по мнению Кузнецова, субъекту Федерации по силам лишь поддержание текущей жизни и реализация единичных небольших проектов развития, да и то скорее модернизационного характера.

Оценки псковского губернатора во многом справедливы. В 2005 году федеральный центр продолжал политику обескровливания регионов: субъекты Федерации лишились 1,5% налога на прибыль и были вынуждены начать замену льгот денежными компенсациями в основном за свой счет. В этом году серьезных ухудшений не предвидится, но нет и улучшений. Из бюджета, например, Новгородской области, по оценкам местных финансистов, в 2006 году выпадает около 25-30 млн рублей доходов. Налоговые доходы Карелии уменьшатся по сравнению с 2005 годом на 157 млн рублей (правда, основные потери здесь связаны с передачей муниципалитетам дополнительных отчислений по НДФЛ и с изменениями республиканского налогового законодательства).

Федеральный центр, ограничивая доходную базу субъектов Федерации, должен, по логике, возвращать часть перераспределенных доходов в регионы на восстановление инфраструктуры и развитие экономики. Однако на практике капвложения за счет федерального бюджета не слишком значительны и касаются преимущественно дорожного строительства. Инженерную инфраструктуру бюджеты практически не финансируют.

Нет сомнения, жизнь рано или поздно заставит власти регионов заняться развитием своей экономики. Жалко только, что, как всегда в России, для этого должен «грянуть гром». Его раскаты уже слышны: стремительно деградирующая инфраструктура создает все большие проблемы бизнесу, да и населению.    

Санкт-Петербург

В подготовке материала участвовали Елена Брагина (Великий Новгород), Наталья Владимирская (Петрозаводск), Елена Степура (Калининград), Тимофей Хмелев (Псков)