В сентябре 2005 года президент Владимир Путин объявил о новых приоритетах в распределении средств федерального бюджета. Начиная с 2006 года федеральный центр запускает четыре "национальных проекта", направленных на повышение качества образования и здравоохранения, обеспечение доступного жилья для граждан и восстановление сельского хозяйства страны. Общая сумма финансирования этих программ на 2006 год с учетом выдаваемых государственных гарантий превысит 180 млрд рублей.

Выплаты по проектам "Образование" и "Здравоохранение" в большинстве регионов Северо-Запада начались, как и ожидалось, в феврале и прошли по плану. Хотя в основном речь идет о повышении зарплат и денежных вливаниях в текущую деятельность бюджетных учреждений, в этих программах можно увидеть определенные намеки на предстоящее реформирование упомянутых отраслей. В то же время более значимые в долгосрочной перспективе и более интересные для бизнеса проекты по доступному жилью и развитию агропромышленного комплекса (АПК) еще не начались, финансирование по этим направлениям ожидается не раньше чем через пару месяцев.

Зарплата как национальный вопрос

В сфере здравоохранения и образования национальные проекты начались с выплат врачам и медсестрам, а также классным руководителям (см. таблицу). В результате зарплаты участковых терапевтов и педиатров, например, в Петербурге выросли в среднем до 18-22 тыс. рублей. В Новгородской области выплаты по программе родовых сертификатов повысят зарплату работникам консультаций и роддомов примерно на 20%. Надбавки врачам-специалистам в поликлиниках, проводящих медосмотры в Ленобласти, могут составить до 10 тыс. рублей в месяц.

В сфере образования основной акцент сделан не на зарплату, а на премии и гранты, которые получат несколько десятков учителей и школ в каждом регионе. Три петербургских вуза, которым будет присвоен статус инновационных, смогут претендовать на гранты в размере до 500 млн рублей. Списки получателей должны быть составлены в июне 2006 года. И школам, и медучреждениям выделят значительные суммы на новое оборудование и транспорт от 100 до 200 млн рублей на каждый регион.

В рамках национального проекта по развитию АПК объемы финансирования еще не определены. Власти регионов собрали заявки от сельхозпредприятий и отправили их на рассмотрение в Минсельхоз РФ. По имеющимся данным, в среднем отсеивается каждый четвертый проект. Меньше всего определенности с национальным проектом "Доступное жилье" (на базе ФЦП "Жилище"). Пока еще нет даже порядка рассмотрения заявок от регионов. Также неизвестна судьба подпрограммы по обеспечению земельных участков коммунальной инфраструктурой: до сих пор не утвержден даже список регионов, которые получат на это деньги.

Предсказуемые последствия

Хотя реализация проектов только началась, они уже вызывают множество претензий. Помимо естественного недовольства обделенных (почему им подняли зарплату, а нам нет?) представители региональной власти указывают на возникающие негативные структурные перекосы.

"Основной минус национального проекта Здоровье в том, что выпадают больницы, считает заместитель губернатора Новгородской области Николай Ренкас. Работники стационаров доплат не получат". В результате во многих регионах уже начался отток узких специалистов из больниц; так, по словам председателя Комитета по здравоохранению администрации Санкт-Петербурга Юрия Щербука, "в учреждения первичного медицинского звена начали переходить врачи из стационаров и федеральных лечебных учреждений". Руководители ряда специализированных клиник жалуются на то, что высококвалифицированные медсестры, способные заменять врачей, уходят на "выписывание справок" в районные поликлиники.

Председатель постоянной комиссии по социальным вопросам Законодательного собрания Санкт-Петербурга Наталия Евдокимова считает, что дополнительные выплаты только одной категории врачей и медсестер необоснованны: "Зарплата должна напрямую зависеть от образования человека, стажа работы, квалификации, объема предоставляемых услуг, а ее рост должен быть взаимосвязан для всех категорий медиков. Мы в Санкт-Петербурге создали систему оплаты труда, которая основана именно на этих принципах и, на мой взгляд, является одной из самых совершенных в стране. И вдруг одним росчерком пера достигается полный дисбаланс".

Нацпроектами недовольны не только "обделенные" отрасли, но и власти регионов, указывающие на крайне негативные структурные перекосы

Серьезные нарекания вызывает и проект по АПК. Консервативные сельхозпроизводители недовольны тем, что им предлагают кредиты, а не субсидии, как они привыкли. Так, по сообщению ИА Regnum, генеральный директор "Архсельпрома" Владимир Личный заявил: "Кредиты будут даваться жестко на целевые нужды, и сельхозпроизводители все свои дыры закрыть кредитами не смогут. Им нужно будет искать резервы. Они просто еще об этом не знают, но когда реально столкнутся с банками, большинство от таких кредитов откажется". Однако и рыночно ориентированным производителям будет непросто вписаться в нацпроект у них возникает проблема обеспечения займа, которая особенно остра для мелких фермерских хозяйств. По словам первого заместителя министра сельского хозяйства Калининградской области Анатолия Гусева, "под залог планируется давать землю, однако еще далеко не все участки размежеваны, многие не имеют кадастровых номеров, не оформлены в собственность. Затраты крестьянина на оформление могут составить около 15 тыс. рублей".

Большие надежды

Впрочем, критика национальных проектов за неверные приоритеты в инвестировании уместна, если видеть в них глобальные, комплексные программы развития социальной сферы и экономики. Однако рассматривать их в таком качестве особых оснований нет. Например, первый вице-премьер Дмитрий Медведев в интервью "Российской газете" заявил: "Нацпроекты это индикаторы, показывающие те сферы жизни, в которых у нас существуют наиболее серьезные проблемы и где мы должны сконцентрировать все наши усилия Безусловно, необходимо подумать о том, чтобы параллельно с национальными проектами, на которые у нас сегодня есть и силы, и средства, провести модернизацию этих отраслей". Иными словами, ждать реальных вложений в инфраструктуру и модернизацию в рамках национальных проектов нет смысла. И если так, то лучше принять эти инвестиции как факт и попытаться понять, что они означают для регионов.

Эффект для тех отраслей, которые получат финансирование, будет, безусловно, временным, но все же позитивным. Столь существенных вливаний в здравоохранение и образование в постсоветской России еще не было. И оснащение новой техникой, и повышение зарплат вещи, которые рано или поздно надо было сделать. К планам развития АПК вопросов больше, но, в конце концов, сама идея перехода на кредитование села заслуживает внимания, а для федерального бюджета эксперимент этот не так уж и обременителен.

Но гораздо важнее сам подход к реализации национальных проектов, который содержит ряд прогрессивных элементов переход от прямого финансирования к частичному субсидированию кредитов, целевой характер перечисляемых средств, конкурсные принципы и элементы общественной экспертизы. Последнее, кстати, уже отразилось на составе региональных координационных советов по национальным проектам, которые должны разрабатывать планы реализации президентских программ в регионе, анализировать практику проектов, информировать заинтересованных лиц: в эти советы непременно приглашают представителей бизнеса и общественности.

Крайне важен принцип, реализованный в программе родовых сертификатов и в программе по медосмотрам населения: бюджетные средства выплачиваются учреждениям и врачам не в безусловном порядке, а за конкретные оказанные услуги. В перспективе это должно стимулировать конкуренцию и повышение качества услуг. Жаль, что применение этого подхода пока ограничено двумя указанными подпрограммами; было бы весьма продуктивно внедрить подобные принципы при выдаче премий учителям, грантов школам и вузам. Впрочем, петербургский губернатор Валентина Матвиенко уже заявила, что региональные власти должны "выстроить неформальный рейтинг школ и учителей, шире привлекать к этому родителей и учеников". Возможно, эта установка даст результаты.

Кроме того, распределение средств между бедными и богатыми регионами выглядит более или менее сбалансированным. В относительном измерении дотационные регионы получают больше. Это касается и грантов, и поставки оборудования, и жилищных субсидий (они рассчитываются исходя из среднероссийской стоимости квадратного метра жилья), и особенно зарплат: доплаты врачам в Карелии и Псковской области значат гораздо больше, чем в Москве или Петербурге. Однако у более развитых регионов выше шансы получить федеральную поддержку на экономическое развитие, в том числе на гранты университетам, на кредиты успешным сельхозпредприятиям.

Бремя централизации

Сделать национальные проекты по-настоящему эффективными и внедрить те принципы, о которых шла речь выше, невозможно без активного участия самих субъектов РФ. В одном из своих выступлений глава Республики Коми Владимир Торлопов призвал: "Пусть в каждом населенном пункте в рамках заявленных президентом РФ проектов будет своя конкретная программа действий. Тогда не придется распылять средства, а появится возможность решения самых насущных проблем как в городе, так и на селе". Такую постановку проблемы нельзя не приветствовать, однако полномочия региональных властей по организации финансовых потоков (в рамках нацпроектов) крайне невелики. По существу, они вправе лишь просить Москву об общем объеме финансирования для своего региона.

Размеры доплат, премий и грантов жестко фиксированы. Конкурсы на закупку медицинского оборудования проходят в федеральном Минздраве, конкурсы на получение кредитов по АПК в Министерстве сельского хозяйства РФ. Отбор претендентов на звание инновационного вуза, передовой школы и лучшего учителя идет в регионах, но окончательное решение по заявкам принимает Минобразования РФ.

"Все это говорит о недоверии к субъектам Федерации. Почему не перераспределить налоги и не оставить средства в бюджете региона с условием их целевого использования? недоумевает Наталия Евдокимова. Кому, как не нам, разбираться в проблемах, которые касаются наших бюджетных учреждений, и зачем же нам диктовать с точностью до копейки, на что потратить эти небольшие, в принципе, средства?"

С другой стороны, понятно желание федеральных чиновников обезопасить национальные проекты от неэффективного использования средств (в том числе прямого разворовывания) на региональном уровне. В каком-то смысле то, что Москва имеет решающее слово, даже хорошо: если будут утверждены четкие критерии оценки проектов, при распределении средств федеральные власти смогут выступить в роли объективного (в смысле ангажированности интересами различных региональных кланов) арбитра. А возможности для повышения эффективности нацпроектов у регионов пусть и невелики, но все же существуют. Например, субъекты РФ могут использовать свое право отбора лучших школ, учителей и вузов для выстраивания независимой экспертизы образовательных услуг.

Самая, пожалуй, серьезная проблема заключается в том, что централизованный механизм реализации национальных проектов вынуждает решать все возникающие проблемы в режиме "ручного управления". По указанию Владимира Путина по каждому проекту должна быть сформирована "сквозная система управления, включая планирование и организацию работы на региональном уровне". К тому же непонятно, почему "сквозная система" задействована при реализации рядовых, в общем-то, проектов по распределению федеральных средств, в то время как важнейшие для страны реформы местного самоуправления, ЖКХ, административной системы администрируются в обычном режиме?

Санкт-Петербург

В подготовке материала участвовали Елена Брагина (Великий Новгород), Наталья Владимирская (Петрозаводск), Елена Степура (Калининград), Валерий Черницын (Сыктывкар), Тимофей Хмелев