Реструктуризация шансов

Благодаря слаженной работе региональных и местных властей Вологодская область относится к числу лидеров реформы МСУ. Однако если вопросы с муниципальной собственностью и доходной базой муниципальных бюджетов не будут решены, реформа непременно забуксует

В аппарате полномочного представителя президента РФ по СЗФО Вологодскую область считают одним из лидеров реформы местного самоуправления (МСУ). Для такой оценки есть все основания: по темпам реализации федерального закона «Об общих принципах организации МСУ в РФ» область действительно дает фору большинству российских регионов. Ровно год назад в Вологодской области состоялись первые в России выборы муниципальных органов на уровне поселений. В других субъектах РФ выборы были отложены, в основном до сентября-октября 2005 года.

Еще важнее, что, в отличие от руководства подавляющего большинства регионов, вологодские власти отказались резервировать за собой ключевые полномочия по решению вопросов местного значения, хотя федеральный закон позволял ограничить самостоятельность муниципалитетов вплоть до 2009 года. Это означает, что с 1 января 2006 года реформа местного самоуправления реализуется на Вологодчине в полном объеме. В этой статье мы рассказываем о некоторых итогах первого года работы новых муниципальных властей и о первых этапах реформы (предварительный обзор ситуации в других регионах СЗФО – см. «Эксперт С-З» «Земство отдыхает» №42 от 7 ноября 2005 года).

Магия цифр

Исполнение федерального закона о МСУ в Вологодской области началось еще в 2004 году, когда были определены границы муниципалитетов. Структуру районов областные власти менять не стали – на базе ранее действовавших муниципалитетов созданы два городских округа (Вологда и Череповец) и 26 районов. В большинстве случаев административно-территориальное деление районов не претерпело существенных изменений и муниципалитеты первого уровня (поселения) были созданы на базе сельсоветов. Власти Грязовецкого и Тотемского районов, напротив, инициировали укрупнение поселений за счет присоединения мелких сельсоветов. Всего в области сегодня 321 сельский муниципалитет и 23 городских поселения.

В большинстве случаев районы и округа сохранили выборный пост главы местного самоуправления, хотя некоторые, например грязовецкие власти, учредили пост главы администрации, работающего по контракту. А в июне 2005 года прошли перевыборы глав поселений и первые выборы местных депутатов. Избирательную кампанию организовали заранее, чтобы у муниципальных властей было время подготовиться к новым правилам игры. С первой попытки удалось избрать 340 из 344 глав поселений, а в представительных органах вакантными оказались лишь три депутатских места из 2980.

Своим успехом муниципальные выборы во многом обязаны новой системе многомандатных округов, при которой избиратель отдает свой голос только одному из кандидатов, но мандаты получают несколько претендентов, собравших наибольшее число голосов. По этой системе, для того чтобы избрать представительный орган из семи депутатов, в принципе достаточно восьми  зарегистрированных кандидатов. Впрочем, следует отметить, что интерес к выборам был для сельской местности довольно высок: на депутатские кресла претендовали в общей сложности 4850 человек.

Помимо органов муниципальной власти, сформированных в соответствии с новым законом, в большинстве поселений действуют органы территориального общественного самоуправления – деревенские старосты. По свидетельству сотрудников администрации Вологодского муниципального района, хотя старосты, по закону, не располагают реальными полномочиями, этот институт сохранил свою значимость в местных делах и был задействован в процессе проведения реформы МСУ.

Финансовая яма

Еще до начала планирования местных бюджетов на 2006 год нетрудно было прогнозировать, что большинство вновь образованных муниципалитетов окажутся финансово несостоятельными. Экономически развитые зоны сконцентрированы на небольшой территории (преимущественно на юго-западе Вологодской области), а основная масса поселений не имеет устойчивой доходной базы. Кроме того, по информации областного департамента финансов, размеры налоговых доходов муниципальных образований в 2005 году существенно снизились, а недоимки по налогам в ряде районов выросли в разы.

В 2006 году бюджеты как самих районов, так и муниципалитетов первого уровня оказались в ситуации тотального недофинансирования. Даже в относительно благополучном Вологодском районе, где развито сельскохозяйственное производство, все поселения нуждаются в помощи из областного бюджета. Доля этой помощи в доходах поселений колеблется от 19,3 до 86,4%, а в среднем по району составляет 52,5%. На других территориях дело обстоит еще хуже. Как заявил председатель Законодательного собрания области Николай Тихомиров на встрече с главами поселений, в восточных районах многие поселения могут самостоятельно сформировать лишь 5-10% своего бюджета. Ситуация в области не уникальна: из доклада Счетной палаты РФ, представленного в марте 2006 года, следует, что в целом по России доля «самодостаточных» муниципалитетов только 2%, а размер дефицита местных бюджетов (без учета дотаций) – в среднем около 50%.

Низкая финансовая обеспеченность, а также дефицит кадров приводят к тому, что поселения не способны выполнять значительную часть полномочий, закрепленных за ними федеральным законом. По информации областного департамента финансов, больше всего глав муниципальных образований волнуют вопросы организации пожарной безопасности, ремонта и строительства дорог. Во многих районах отсутствуют сети социальных учреждений, например пункты скорой медицинской помощи, культурные центры и др. «Мы сразу поняли, что не потянем все, что прописано в законе, и часть полномочий с удовольствием отдали на уровень района», – говорит глава сельского поселения Спасское Владимир Соколов.

Проблема коллективного действия

Местные власти довольно гибко подходят к разграничению полномочий муниципалитетов первого и второго уровня. Например, в Междуреченском районе содержание дорог между населенными пунктами районные власти передали в ведение поселений, взамен же взяли на себя содержание ряда жилищно-коммунальных служб, а также полномочия по формированию и исполнению бюджетов четырех из восьми поселений – тех, где пока еще не хватает специалистов.

В Вологодском районе основные полномочия в сфере ЖКХ (за исключением утверждения тарифов) власти практически всех поселений передали районной администрации, в ведении которой находится восемь муниципальных предприятий ЖКХ. Впрочем, как рассказала заместитель главы района Наталья Тихомирова, сейчас идет пересмотр ранее заключенных соглашений и часть полномочий все же будет отдана на уровень поселений. Несколько облегчает задачу то, что нагрузку в сфере ЖКХ, культуры и благоустройства частично принимают на себя местные предприятия.

Вообще сотрудничество муниципалитетов первого и второго уровня, по свидетельству местных чиновников, достаточно продуктивно. Районные власти выполняют координирующие функции при подготовке локальных правовых актов и бюджетов. «Нам приходилось долго объяснять местным депутатам, что такое бюджет, как он должен формироваться, как работать с его доходной и расходной частями. Мы помогали им с разработкой нормативных актов, поскольку профессиональных юристов нет ни в одной местной администрации», – рассказывает Наталья Тихомирова. В Сокольском районе области составлен график, по которому команда специалистов районной администрации выезжает в поселения, в течение недели ведет обучение местных властей и проверяет качество их работы.

Начинает развиваться и межмуниципальная кооперация. В Междуреченском районе несколько сельских администраций объединились и учредили совместные коммунальные службы в форме общества с ограниченной ответственностью. В апреле 2006 года при поддержке областной администрации была создана Ассоциация муниципальных образований региона.

Правительство региона поддерживает усилия муниципалов и в других формах. Областной юридический департамент разработал пакет модельных нормативных актов муниципального образования, ведет мониторинг правовой базы муниципалитетов. Запущена программа обучения местных депутатов и специалистов, в 2006 году планируется переподготовка 1,7 тыс. человек. По свидетельству Натальи Тихомировой, областные чиновники адекватно реагируют на все обращения с мест и постоянно консультируют муниципальное руководство.

Невидимые доходы

Однако организационное и правовое оформление реформы – лишь первый шаг в ее реализации. «Эксперт С-З» уже писал, что недофинансирование муниципалитетов связано не столько с излишней концентрацией полномочий и денежных ресурсов на региональном уровне, сколько с резкой недооценкой доходной базы поселений и районов. Множество объектов муниципальной и частной собственности на местах просто «невидимы» – не числятся ни в одном реестре имущества, а работа по формированию доходной базы МСУ упирается в ряд формальных препятствий.

Прежде всего в ходе реформы необходимо произвести масштабное перераспределение собственности между региональными властями и муниципалитетами. Для последних это должно означать существенный рост доходов от сдачи недвижимости в аренду, а также возможность приватизации «лишнего» имущества. На практике передача имущества в муниципальную собственность застопорилась. Как нам сообщили в администрации Вологодского района, местные власти смогли начать эту работу только сейчас, после принятия ряда областных нормативных актов. Пока земельные участки находятся у муниципалитетов в безвозмездном пользовании. Некоторые вопросы, например порядок передачи поселениям жилых помещений, неясны районным властям до сих пор.

Главное сегодня – найти новые формы стимулирования муниципалитетов, оказать поддержку проектам увеличения их налоговой базы

Остается непростой и сама процедура формирования имущественной базы. Управления Минюста, БТИ и кадастровые палаты перегружены потоком документов, связанных с перерегистрацией. Муниципалитеты же сталкиваются с дополнительными расходами на составление кадастрового плана земельного участка, плана здания и оценку его стоимости: все это нужно представить в регистрирующие органы. У множества поселений средств на это не хватает: как говорит Наталья Тихомирова, порой денег нет даже на то, чтобы снять ксерокопии с документов, уже хранящихся в налоговой инспекции.

Отсутствие средств на кадастровую оценку земли мешает муниципалитетам извлекать доходы из уже оформленной земельной собственности. С 1 января 2006 года земельный налог начисляется исходя из кадастровой стоимости земли; кроме того, чтобы установить экономически эффективные ставки арендной платы за землю, также требуется кадастровая оценка участков. В Вологодской области многие участки вообще не оценивались, а в тех случаях, когда оценка была проведена, данные уже устарели (в Череповце, например, она датируется 2000-2001 годами, и это, вероятно, самый свежий пример).

Владимир Соколов отмечает, что земельный налог сегодня не слишком выгодно собирать: «С участка в шесть соток мы получаем смешную сумму – 30 рублей». Проблема кадастровой оценки отчасти компенсируется принятыми в марте 2006 года постановлениями областного правительства об усредненных уровнях кадастровой стоимости земель по муниципальным районам, но выявление наиболее ценных участков внутри района неизбежно ложится бременем на сами муниципалитеты.

Еще сложнее с налогом на имущество. Как говорит Соколов, местная администрация не может заставить многих жителей зарегистрировать свои дома, а поскольку здания официально не сданы в эксплуатацию, налог на имущество взимать с владельцев невозможно. «Мы пытались выходить на правительство области с этой проблемой, но пока нет рычагов воздействия на тех, кто затягивает регистрацию недвижимости», – говорит Соколов.

О принципах порядка

Понятно, что создать систему финансово независимых муниципалитетов в короткие сроки невозможно. Но если в обозримой перспективе задача формирования полноценной доходной базы поселений не будет решена, то разговоры об успехах реформы придется прекратить. Некоторые специалисты, в том числе председатель Комитета по бюджету и налогам Законодательного собрания области Владимир Петров, предлагают уже сейчас уходить от системы дотаций и выстраивать систему налоговых отчислений, стимулирующую муниципальные образования к поиску новых источников дохода. Однако понятно, что в ближайшие годы никак не избежать финансирования муниципалитетов по принципу выравнивания бюджетной обеспеченности.

Самое главное здесь – не затянуть переходный период. Базовый потенциал для развития реформы МСУ уже заложен. В правительстве области твердо выдержали установку на реализацию всех положений закона о МСУ, отказались от введения сметного финансирования для бедных поселений. Главное, что можно и нужно сделать сегодня, – это найти новые формы стимулирования активности муниципалитетов, например оказать поддержку в оформлении и оценке собственности тем поселениям, которые представят реалистичные проекты увеличения налоговой базы. Самостоятельность муниципальных бюджетов означает прежде всего доступ к налоговым доходам, стимулы к активной инвентаризации имущества и в конце концов к развитию экономики. В отличие от большинства местных властей в России, вологодские муниципалы получили шанс реализовать собственные инициативы в этой сфере, и такие инициативы необходимо культивировать и поощрять.

Вологда – Санкт-Петербург