На минувшей неделе был объявлен первый в России конкурс на право заключения концессионного соглашения при строительстве дорог. Новый для современной отечественной экономики инструмент частно-государственного партнерства будет опробован на самом масштабном петербургском инвестиционном проекте – строительстве Западного скоростного диаметра (ЗСД)), который является крупнейшим и в Европе.

На создание магистрали государство выделяет половину необходимой суммы – 41,9 млрд рублей (35,5% – из Инвестиционного фонда РФ и 16,5% – из бюджета Санкт-Петербурга). Столько же средств для строительства платной дороги должен привлечь концессионер. В значительной степени от успеха проекта ЗСД будет зависеть дальнейшая концессионная практика в России. Что представляют собой концессионный конкурс и схема взаимоотношений государства и концессионера, в интервью обозревателю «Эксперта С-З» рассказывает председатель Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга Максим Соколов.

Серьезный спрос

– Каким квалификационным требованиям должны удовлетворять участники концессионного конкурса?

– На стадии предварительного отбора будет оцениваться соответствие заявителя целому комплексу требований. Предусматриваются жесткие условия, которые, впрочем, вполне отвечают мировой практике проведения концессионных конкурсов при осуществлении столь масштабных проектов дорожного строительства. Будет оцениваться совокупность финансовых, имущественных, профессиональных характеристик, позволяющих потенциальному концессионеру реализовать данный проект.

Скорее всего, участниками конкурса будут специально создаваемые АО, которые и будут представлять консорциумы компаний-участников. И конкурсная комиссия будет анализировать в том числе акционерные связи заявителя с реально стоящими за ним материнскими (а скорее – уже «прабабушкиными») компаниями. Соответствие заявителя квалификационным требованиям также может подтверждаться предварительными договорами, свидетельствующими об объемах финансовых, ресурсных и иных возможностей.

Для подтверждения финансовой состоятельности заявитель должен доказать, что в течение последних пяти лет его оборот был эквивалентен 60 млрд рублей за каждый год, а в последние два года он получал чистую прибыль. Опыт финансирования концессионных дорожных проектов подтверждается сведениями, что в течение последних 10 лет два соглашения прошли стадию финансового закрытия, а по одному из них строительство завершено. Причем стоимость выполненных работ должна составлять как минимум 10 млрд рублей, из которых не менее 40% расходов финансировались за счет средств частного сектора. У заявителя должен быть опыт строительства хотя бы двух автомобильных дорог стоимостью не менее 10 млрд рублей каждая. Потребуется доказать и опыт эксплуатации на платной основе как минимум двух магистральных дорог протяженностью свыше 30 км и интенсивностью движения не менее 20 тыс. легковых автомобилей в сутки, в том числе опыт сбора платы за проезд.

– Федеральный закон «О концессионных соглашениях» предусматривает семь критериев, которые могут использоваться для определения победителя конкурса. Какие из этих критериев будут задействованы?

– Основной критерий (он имеет самый большой коэффициент значимости) – готовность заявителя к минимизации затрат госфинансирования. Компания, которая обозначит наименьшую потребность в бюджетных средствах, получит конкурентные преимущества. Другой критерий связан с величиной компенсации, которую концендент (в лице правительства Петербурга или уполномоченной организации) должен будет предоставлять концессионеру, если не получит доход в размере, предусмотренном концессионным соглашением. С помощью этого критерия мы стимулируем заявителей к уменьшению размера компенсаций, которые гарантирует государство (город). Есть и другие критерии.

Гарантированные риски

– Действительно ли гарантии этих рисков придется взять на себя городу, и каким будет механизм компенсации недополученных концессионером доходов?

– Да, по условиям нашего соглашения с Российской Федерацией (оно будет подписано в ближайшие две недели), риски распределяются следующим образом. Федерация гарантирует только своевременное выделение финансирования из средств Инвестиционного фонда. Кроме того, в случае досрочного расторжения концессионного соглашения за компенсационные выплаты несут ответственность оба соконцендента. Город будет нести ответственность за остальное – за передачу проектной документации, объем осуществленных работ и их качество, за риски, связанные с высвобождением земельных участков и заключением договоров их аренды. Помимо бюджетного финансирования своей доли расходов по строительству ЗСД город будет выполнять гарантии по обеспечению трафика.

Подчеркну: мы стараемся уйти от гарантий непосредственно прибыльности проекта для концессионера. Город будет обеспечивать минимальный доход от трафика, в том числе развивая прилегающую к ЗСД улично-дорожную сеть. А сколько своих средств концессионер тратит на эксплуатацию объекта – уборку дороги, ее ремонт, восстановление разметки и т.д. – это дело его опыта и профессиональной подготовки. Но если бы мы гарантировали концессионеру доходность в полном смысле этого слова, мы бы косвенно возложили на город все эксплуатационные риски и расходы.

– Тем не менее в бюджет Петербурга все равно придется ежегодно закладывать средства на компенсацию рисков по трафику ЗСД?

– Нет, механизм обеспечения гарантий будет иным. Во-первых, мы планируем реализовывать эти гарантии за счет коммерческой деятельности и использования активов ОАО «ЗСД» (100% акций компании находятся в собственности Петербурга). На обеспечение гарантий по трафику может направляться арендная плата за земельные участки, прилегающие к будущей магистрали и переданные городом ОАО «ЗСД». Ранее компания получила ряд пятен в зоне северного участка ЗСД, сейчас мы готовим еще территории, вопрос их предоставления будет вынесен на рассмотрение правительства города. У нас есть больше полугода до заключения концессионного соглашения. Четко уяснив масштаб рисков и ответственности города, мы определим объем территорий, сдача которых в аренду поддерживала бы стабильность выплат по гарантиям. Мы рассчитываем, что эти выплаты будут происходить по мере необходимости через ОАО «ЗСД». А в бюджете, возможно, будут предусматриваться расходы, осуществляемые лишь в том случае, если активов ОАО «ЗСД» не хватит для расчетов с концессионером.

Город будет обеспечивать минимальный доход от трафика, в том числе развивая прилегающую к ЗСД улично-дорожную сеть

Во-вторых, источником средств могут быть дополнительные доходы концессионера, которые в определенной пропорции будут поделены с концендентами: ведь в данном случае государство и концессионер выступают партнерами в бизнесе. Дополнительные доходы может давать, например, использование трассы в целях рекламы, для размещения придорожной торговли, коммерческой инфраструктуры. Излишки денежных средств могут возникать по причине того, что трафик на ЗСД превысит прогнозируемый уровень (а значит, гарантированный уровень доходов концессионера).

В этой связи еще один критерий конкурса – доля дополнительных доходов, которые претендент намерен оставлять себе. Допустим, кто-то из претендентов предложит в своей конкурсной заявке, что готов отдать конценденту 50% дополнительных доходов, а кто-то – 100%.

– Используется ли такой критерий, как срок строительства ЗСД?

– Нет, в качестве критерия срок строительства не имеет принципиального значения, это скорее условие концессионного конкурса. Концессионер и так заинтересован в высоком темпе выполнения работ. Срок действия концессионного соглашения – 30 лет, и он включает время строительства дороги. Если концессионер будет строить дорогу не пять лет, а шесть, то и доходы он будет получать 24 года вместо 25 лет. То есть, по сути, на 5% снижаются его доходы за весь период концессии.

– Получит ли претендент преимущества, если предложит решения, улучшающие технико-эксплуатационные характеристики, – условно говоря, пообещает построить на каком-то участке шесть полос вместо четырех?

– На этапе проведения конкурса базовые технические характеристики дороги заданы. Но теоретически в период реализации проекта концессионер по согласованию с концедентом может вносить изменения в проектную документацию. Все рабочее проектирование, осуществляемое городом в рамках госзаказа, будет завершено до конца 2006 года. Но рабочая документация будет разрабатываться подрядчиками на стадии строительства и входить в состав общих затрат по строительству объекта.

Оптимистичная консервативность

– Как будет решаться вопрос с концессионной платой, которую, согласно федеральному закону, должно получать государство как концедент при использовании созданного объекта?

– Мы долго дискутировали и решили, что концессионная плата в финансовой модели этого проекта не должна играть существенной роли. В других проектах может быть иначе, но в данном случае это бессмысленное перекладывание средств. Чем выше концессионная плата, тем ниже дополнительные доходы, направляемые конценденту. И концессионер будет закладывать более высокий доход, который нам же придется ему гарантировать. Поэтому мы договорились с нашим соконцедентом, что концессионная плата должна быть минимальной, чисто символической – возможно, один рубль!

– Какой срок возврата средств для государства и концессионера предусматривает финансовая схема проекта? Вице-губернатор Юрий Молчанов ранее говорил, что для концессионера период окупаемости составит около 20 лет (первоначально предполагалось порядка 15 лет) при ставке внутренней доходности проекта порядка 8-10%…

– Возвратность средств для государства – условный, формальный показатель в паспорте инвестиционного проекта. На самом деле идея концессионных проектов и состоит в том, чтобы государство не тратило на их реализацию 100% стоимости проекта, а затем расходовало средства на эксплуатацию объекта. При строительстве ЗСД государство несет только часть расходов, которая будет определена по итогам конкурса. Государство получает от ЗСД как инфраструктурного проекта важный социальный эффект – улучшение трафика, соответствие современным международным стандартам наличия и эксплуатации улично-дорожной сети и внутригородских транспортных связей, экологической обстановки и т.д. Хотя, в принципе, после завершения срока концессионного соглашения оно может извлекать доход, самостоятельно эксплуатируя ЗСД или сдавая его в управление. Что же касается возвратности инвестиций для концессионера, то мы ориентируемся на 20-летний срок – об этом свидетельствуют и оценки наших консультантов (в том числе экспертов Всемирного банка). При формировании финансовой модели проекта мы использовали наиболее консервативные прогнозы. Но я не исключаю, что проект окупится раньше.

– Для концессионера с точки зрения доходности важен механизм корректировки платы за проезд. Есть ли здесь определенность, и, в частности, какова будет роль государства по регулированию тарифов?

– Этот механизм будет зафиксирован в конечном тексте концессионного соглашения, которое должно обсуждаться с потенциальными концессионерами на втором этапе конкурса. Это слишком сложная, многофакторная экономическая, финансовая матрица, чтобы полностью заложить ее в самом начале конкурса. Конечно, со стороны государства установление платы за проезд должно регулироваться. Но степень его участия в этом регулировании и, следовательно, ответственности за обеспечение гарантированного трафика будет определяться в процессе переговоров. Это общепринятая мировая практика.

– Оператором проекта, который собирает плату за проезд, будет концессионер, или деньги пойдут через ОАО «ЗСД»?

– В выбранной нами модели это нецелесообразно делать через ОАО «ЗСД»: государственная управляющая компания, во избежание конфликта интересов, не должна заниматься сбором платы. Она может участвовать в обеспечении гарантий рисков концессионера, следить за условиями реализации проекта и соблюдением интересов государства, но не становиться участником проекта на стороне концессионера. В проекте нашего концессионного соглашения предусмотрен прямой сбор платы, осуществляемый силами концессионера.

– Бюджетные деньги на строительные работы также поступят напрямую концессионеру, который и будет выступать в роли заказчика строительных работ?

– Безусловно, но при этом концессионеру придется нести и все строительные риски. Каким образом это будет осуществляться – следующий вопрос, который должен быть решен параллельно с ходом проведения конкурса.

– Какие вопросы вызвали наибольшие сложности при согласовании на федеральном уровне, задержав объявление концессионного конкурса?

– Прежде всего это вопросы финансирования. Поскольку новая форма финансирования из Инвестиционного фонда еще окончательно не разработана, то выбранную модель необходимо привести в полное соответствие с Бюджетным кодексом. Естественно, сложно принимались решения о разграничении ответственности между Российской Федерацией и Петербургом не только в части финансирования, но и в сфере управления проектом и обеспечения гарантий по рискам. И, в принципе, для осуществления таких сложных концессионных проектов, как строительство ЗСД, многие вопросы еще не до конца решены на федеральном уровне, в том числе необходимо внесение изменений в Бюджетный кодекс и другие законы. Впрочем, дорогу осилит идущий: все когда-то делается в первый раз.

Санкт-Петербург